Стратегія без сенсу: чому державне планування в Україні не приносить результатів
Сергій Данилов, заступник директора Центру близькосхідних досліджень, який з початку повномасштабної війни активно збирає свідчення людей з територій, що перебувають під окупацією, повідомив, що в Херсонській області, зокрема в Скадовську, окупаційні сили розповсюджують чутки про те, що українська влада заарештує всіх, хто отримав російський паспорт, після деокупації. Аналогічні випадки були зафіксовані й у Мелітополі. Цей інформаційний прийом вже використовувався раніше, у 2023 році, під час очікування контрнаступу.
Це не єдиний випадок, і не слід розглядати його як питання одного посту; це свого роду діагностичний тест, який наша держава знову не змогла пройти. Його суть полягає в простому запитанні: чи здатна наша система адекватно реагувати на чітко задокументовані інформаційні виклики в режимі реального часу? Відповідь очевидна — ні. Причина цього не в недостатній зацікавленості окремих осіб, а в основах нашого стратегічного планування в галузі безпеки та комунікацій.
Ця стаття має на меті проаналізувати Стратегію інформаційної безпеки України, затверджену в 2021 році. На даному прикладі чітко проявляються системні недоліки, які властиві практично всім державним стратегіям в Україні: відсутність зв'язку з реальними умовами, розмитість відповідальності, акцент на державі замість громадян, нехтування фінансовими аспектами, а також відсутність гнучкості та координації.
У цьому тексті ми не прагнемо вказувати на винних, а більше зосереджуємося на обговоренні загальної проблеми, пов'язаної з плануванням та ефективністю роботи державних установ в Україні.
Контекст: чому важливо не розглядати один документ без урахування інших.
Почнемо з того, що розглядати Стратегію інформаційної безпеки як окремий об'єкт - це концептуальна помилка, яка, втім, закладена в самій суті документа. У більшості європейських держав, таких як Молдова, Литва та інші, немає окремого документа, присвяченого інформаційній безпеці. Натомість існує загальна стратегія національної безпеки, в межах якої інформаційний аспект розглядається як один із її важливих розділів, тісно інтегрований з іншими елементами стратегії.
Український підхід до планування інформаційної безпеки обрав інший курс: це питання стало самостійним документом, відокремленим від загальної стратегії державної політики. В результаті, запропоновані рішення стосуються проблем, які в значній мірі виникають через брак політики в супутніх сферах.
Яскравим прикладом є згадана раніше ситуація з чутками на тимчасово окупованих територіях: комунікація з населенням цих регіонів ускладнена відсутністю чіткої державної політики щодо взаємодії з людьми, які там проживають, а також реінтеграції. Хоча існує офіційна Стратегія інтеграції тимчасово окупованих територій до 2026 року, вона не охоплює конкретні оперативні виклики, такі як спростування неправдивої інформації про переслідування власників російських паспортів.
Перша структурна вада: відповідальність розділена, координація відсутня
У Стратегії інформбезпеки відповідальність за виконання її компонентів формально покладена на Міністерство культури. Тут йдеться про наскрізний розподіл ролей, який фактично означає, що профільні інституції відповідають за змістове наповнення - написання розділів у зоні своєї компетенції. А вже зведення розділів у цілісний документ, супровід до ухвалення та контроль виконання - функція окремого координаційного центру, незалежно від того, чи це галузева стратегія одного відомства, чи інтегрований документ на кілька відомств. А фактичне коло акторів, чия компетенція так чи інакше зачіпає інформаційну безпеку, є значно ширшим:
* історична політика - зона Українського інституту національної пам'яті та Академії наук. Для порівняння, польський Інститут національної пам'яті - незалежна інституція з реальним інституційним авторитетом; аналогічна українська структура в силу обставин створювалася без такого запасу міцності;
* медіаграмотність - не може існувати поза системою освіти, тобто без прямої участі Міністерства освіти і науки; сюди ж належить і музейна реформа - застаріла експозиція так само консервує міфи, як і відсутність медіаосвіти в школі;
* Ефективна комунікація з медіа вимагає відмови від традиційних пресрелізів та створення спеціального проактивного контактного центру, куди журналісти можуть звертатися для оперативної перевірки інформації, а не покладатися на стандартні канали.
Основною структурною проблемою в даному випадку є не стільки кількість залучених установ, скільки відсутність їхньої підпорядкованості одна одній та відсутність єдиного координаційного центру. Міністерство, яке відповідає за розробку стратегії, водночас виступає її виконавцем, але не має можливості надавати вказівки чи вимагати звітів від інших міністерств, оскільки всі вони знаходяться на одному рівні ієрархії. Як наслідок, реалізація стратегії залежить не від системи стимулювання чи підзвітності, а від бажань і можливостей кожного окремого відомства.
Очевидним інституційним рішенням є передача відповідальності за написання змістовної частини профільному міністерству, тоді як функції зведення документа та координації міжвідомчого виконання варто доручити спеціально створеній структурі. Це може бути, наприклад, секретаріат або офіс стратегічного планування при урядовому центрі, наділений повноваженнями контролювати хід виконання та вимагати звітності від усіх учасників процесу.
Друга структурна вада: державоцентрична, а не людиноцентрична логіка побудови документа
Проблема полягає не лише в інституційній архітектурі, а скоріше у концептуальних засадах самого документа. Стратегія забезпечення інформаційної безпеки зосереджена на державі як основному суб'єкті, а не на громадянині. Це стає очевидним навіть у базових визначеннях: дезінформація в тексті трактована так, що вона має лише державний аспект. Проте проблема є значно ширшою, оскільки стосується довіри між особою та джерелами інформації в цілому. Наприклад, мова йде про медичні відомості чи дискусії на історичні теми.
Альтернативна логіка, яку варто було б впроваджувати, має бути побудована зверху вниз – від потреб громадян. На першому етапі необхідно забезпечити базову безпеку та задовольнити найважливіші потреби: житло, опалення, медичне обслуговування, освіту, харчування та доступ до сервісів. Наступним кроком є прозорість податкової системи, щоб кожен громадянин розумів, куди йдуть його сплачені податки. Лише на цій основі може формуватися третій рівень – відчуття приналежності до громади, держави, а також національна гордість, що є як наслідком довіри до держави, так і чинником, який сприяє формуванню відповідальної громадянської позиції. Комунікаційна стратегія повинна логічно стати надбудовою цієї трирівневої структури, а не бути відокремленим, самостійним елементом.
Архітектура, якої бракує: трирівнева модель стратегічного планування
Стратегічні документи не просто спрямовані в абстрактне майбутнє, а мають часову структуру - і це ще одна не врахована особливість. Нагадаємо, що залежно від моделі планування, горизонт може відрізнятися в рази. До прикладу:
Візія, що охоплює горизонт 20-50 років, являє собою уявлення про бажане майбутнє, яке задає напрямок розвитку, навіть якщо його реалізація виглядає частково недосяжною. Вона складається з двох основних складових: позиціювання країни на міжнародній арені та зміцнення її внутрішніх інституційних і економічних основ. Ця стратегічна візія повинна враховувати глобальні виклики, серед яких природні явища, такі як наслідки зміни клімату, політичні трансформації у світі, а також досягнення у науково-технічній сфері.
Стратегія на горизонті 3-5 років полягає у детальному формулюванні візії через визначені, вимірювані цілі. Наприклад, це може включати підвищення стійкості суспільства до дезінформаційних наративів або зменшення кількості кіберінцидентів. Проте тут виникає методологічне питання: як адекватно оцінювати та пов'язувати дії з їхніми наслідками, особливо в тих випадках, коли результати важко виміряти на практиці, як це буває, наприклад, з прокладеними трубами чи придбаними автобусами. Ще одним важливим аспектом є надійність KPI. Індекси медіаграмотності, незалежно від обраної методики їхнього обчислення, залишаються вразливими до критики стосовно методів вибірки, інструментів та способів інтерпретації отриманих даних.
Річні плани - операційна деталізація стратегії: конкретні кампанії, зміни у фінансовому забезпеченні, співпраця з окремими комунікаційними майданчиками чи лідерами думок.
Українська практика демонструє системне порушення цієї моделі: документ, розрахований на п'ять років, фактично закріплений за одним виконавцем без реального механізму контролю проміжних результатів і без гнучкого зв'язку між рівнями.
Третя структурна вада: відсутність зв'язку з фінансуванням
Будь-яка мета, яка не має чітко визначеного та забезпеченого джерела фінансування — будь то з бюджету чи від донорів — залишається лише словами на папері, а не реальним механізмом для дій. Це можна підтвердити, якщо поглянути назад і порівняти цілі, оголошені в попередній стратегії, з реальними фінансовими ресурсами, які були виділені для їх досягнення.
Необхідно чесно визнати: питання про те, чи фінансування повинно бути окремим аспектом адвокації у рамках реформи стратегічного планування, залишається спірним. Залежно від погляду, це питання може розглядатися як самостійна тема, або ж підкреслюється, що без безпосереднього зв'язку між цілями та бюджетним процесом будь-яка реформа підходів до стратегій залишиться лише формальною декларацією.
Четверта структурна вада: негнучкість документа
Жоден документ не може повноцінно охопити всі виклики, оскільки вони часто виникають несподівано — і останні роки яскраво це підтверджують. Тому доцільніше ще на етапі планування передбачити можливість змін і адаптації. Діюча Стратегія інформаційної безпеки була затверджена всього за три місяці до початку масштабного вторгнення, ґрунтуючись на Стратегії національної безпеки 2020 року. Визначення загроз у цьому документі залишаються загальними і не враховують реалії війни.
Показовий контраст: пандемія COVID-19 була інтегрована в тодішню логіку загроз національної безпеки, тоді як повномасштабне вторгнення так і не спонукало переосмислити профільний документ з інформаційної безпеки. Логічна вимога - перегляд стратегії має відбуватися щоразу, коли виникає новий системний виклик (повномасштабне вторгнення, вибух розвитку ШІ, системне знищення інфраструктури та інші), а не за фіксованим закритим бюрократичним циклом.
Біла пляма: анексовані регіони як системна недостача.
Саме тут кейс, з якого починається стаття, стає найбільш красномовним. У документі практично відсутня системна рамка щодо окупованих територій: немає визначеної позиції щодо долі людей з російськими паспортами, моделі реінтеграції чи психологічної підтримки населення після деокупації. Є лише точкові згадки про комунікацію без цілісної концепції.
Внаслідок цього структурного недоліку виникає ситуація, з якої розпочалася наша стаття: аналітик, який постійно взаємодіє з людьми на тимчасово окупованих територіях (ТОТ), може виявити конкретний, нагальний інформаційний виклик. Проте держава не має ані мандату, ані необхідного механізму, а також, зрештою, сенсу для адекватної реакції.
Держава мала б підтримувати систематичний, а не епізодичний контакт із такими джерелами інформації на всіх рівнях - від безпосередніх контактерів до керівного складу профільних інституцій, - щоб мати актуальну, а не архівну картину ситуації.
П'ята структурна вада: відсутність сегментації аудиторії
Ефективна державна комунікація неможлива без розподілу аудиторії на щонайменше три вікові категорії, які мають суттєво різні патерни споживання медіа: старше покоління, працююче населення та молодь. Проте, можливе визначення й більшої кількості категорій, таких як жителі міст та сіл, або ті, хто має вищу освіту, і ті, хто її не здобув.
Кожен сегмент аудиторії потребує індивідуальних повідомлень, каналів зв'язку та, часто, окремих комунікаторів. Для створення такої сегментації необхідно проводити емпіричні дослідження, зокрема, аналізуючи базовий рівень медіаграмотності за допомогою непрямих показників, таких як впізнаваність ключових історичних особистостей.
Інституційна спадщина: підміна результату показником
Коли міністерство одночасно розробляє політику й відповідає за її виконання, без зовнішньої підзвітності виникає стійкий стимул підміняти реальний результат формальним показником. Простіше кажучи, "закривати KPI", а не досягати змістовного впливу.
Це не пов'язано з небажанням співробітників установи впроваджувати зміни. Основними причинами є брак ефективних механізмів впливу з одного боку та страх перед можливими негативними наслідками для тих, хто приймає рішення – з іншого. Така ситуація є наслідком інституційної спадщини радянської моделі, в якій форма звітності завжди ставилася вище, ніж реальний зміст діяльності.
Суттєве методологічне уточнення: дане твердження не має на меті звинуватити окремих посадовців чи установи в неналежному виконанні своїх обов'язків. Мова йде про системні стимули, закладені в механізми прийняття рішень. Тому шлях до вирішення цієї проблеми полягає у трансформації структури, а не у зміні особового складу виконавців.
Значна частка поточної активності у сфері стратегічного планування - це "активність заради ідентичності": документ існує, аби позначити наявність політики, а не щоб реально на щось впливати. Звідси й системна проблема мотивації: перегляд документа стає регулярним і змістовним процесом лише тоді, коли виконавці розуміють пряму залежність між своєю роботою і результатом.
Виклик, не врахований жодним чинним документом
Оскільки інформаційна безпека нерозривно пов'язана з технологічними факторами, здатність системи реагувати на зміни тут особливо важлива. Стрімке поширення генеративного штучного інтелекту за останні два роки - виклик, який жодна чинна українська стратегія системно не враховує.
Найбільш вразлива сфера - медіаспоживання й монетизація контенту: рекламні надходження, які раніше живили медіа й окремих творців контенту, тепер значною мірою перетікають у ШІ-сервіси без відповідної компенсації первинним джерелам. Питання потребує міжнародної координації - зокрема щодо моделей розподілу доходів між ШІ-компаніями та контентними майданчиками. Але саме факт появи такого виклику "між" циклами перегляду стратегії - додатковий аргумент на користь тези про негнучкість документів.
Тема інституційного керівництва.
Важливість розподілу ролей, згаданого раніше, простежується також на рівні інститутів. Це питання стосується того, хто саме повинен брати на себе відповідальність за складання документа та забезпечення координації між різними відомствами.
Уряд не може виконувати функції координаційного центру у звичному розумінні, оскільки не включає в себе місцеві органи самоврядування, незалежні наглядові комісії чи специфічні інституції, такі як Служба безпеки України. Крім того, модель прямої президентської вертикалі виявилася не найкращою через загрозу надмірної політизації процесів.
Найближчий функціональний аналог - британський Prime Minister's Delivery Unit, офіс, який відповідав за реалізацію всього масиву стратегічних документів у єдиному напрямку та стояв інституційно вище за галузеві структури; в українських умовах структурним аналогом такої моделі міг би бути координаційний механізм під першим віцепрем'єром.
Утім, питання конкретного інституційного носія цієї функції залишається відкритим - і чесний аналіз має визнавати цю невизначеність, а не пропонувати передчасну відповідь.
Два документи, що мають різний характер.
Стратегія, про яку йдеться, не є єдиним документом у цій сфері, тому важливо розрізняти їх залежно від їхньої природи. Візійна стратегія держави є політичним документом, оскільки вона відображає ідеологічні переконання тієї політичної сили, яка має владу. Ліві партії зосереджуються на захисті прав найманих працівників, правоцентристські – на індивідуальній відповідальності та податковій дисципліні, а націонал-патріотичні – на питаннях демографічної політики. Це не є недоліком, а природним наслідком демократичного процесу.
Стратегія національної безпеки - документ іншої природи. Її функція - визначати виклики й ризики, що виникають унаслідок реалізації обраної візії. Будь-яка країна, що претендує на розширення частки якогось ринку чи посилення геополітичного впливу, провокує спротив тих гравців, чиї інтереси це зачіпає. Форми такого спротиву можуть бути непрямими - зокрема інформаційні кампанії навколо чутливих історичних тем (показовий приклад - Волинська трагедія як інструмент інформаційного тиску) або фінансування деструктивних груп. Комплексна оцінка таких ризиків має бути органічною частиною стратегії безпеки, а не факультативним додатком.
Практичні результати
З наведених аспектів випливає не заклик до зупинки існуючих процесів, а низка чітко визначених дій.
По-перше, документи, які вже пройшли підготовчий цикл і готові до ухвалення, варто ухвалювати без подальших затримок - відсутність документа створює більше системних проблем, ніж його недосконалість.
По-друге, паралельно необхідно розпочати роботу над новим, інтегрованим документом з горизонтом два-три роки - єдиною стратегією національної безпеки, яка об'єднує кібербезпековий, інформаційний та інші компоненти замість поточної фрагментації на окремі галузеві документи.
По-третє, і це, безумовно, найскладніший етап, полягає у трансформації самого інституційного підходу до розробки стратегічних документів. Необхідно перейти від принципу "написати та закрити питання" до концепції узгодженості між різними рівнями, забезпечення спадкоємності в циклах планування та регулярного перегляду в залежності від динаміки актуальних викликів.
Заключення
Проблема українського стратегічного планування - не в кількості чи змістовній якості окремих документів. У кожному із них є раціональні елементи. Проблема - в системній архітектурі, яка ці документи виробляє: одна інституція одночасно розробляє, виконує і звітує сама перед собою, без міжвідомчої координації, без прив'язки до реального фінансування та без вбудованого механізму перегляду при зміні системних умов. Реформувати варто не текст конкретної стратегії, а сам інституційний механізм, що визначає, як держава взагалі створює та реалізує документи такого рівня.
