Реформа, на яку давно сподівалися, або Як еволюціонує управління комунальними підприємствами

Олексій Мовчан, народний депутат України, заступник голови комітету ВРУ з питань економічного розвитку

Звична ситуація: у вашому населеному пункті існує комунальна організація, що постачає воду до домівок. Вона вже п'ять років перебуває у збитковому стані. Директора було призначено міським головою без узгодження, наглядового органу немає, аудит не проводиться, стратегії розвитку відсутні. Щороку бюджет міста заповнює ці прогалини — тобто ваші податки витрачаються не на поліпшення доріг або шкіл, а на покриття фінансових втрат підприємства, яке не має належного управління.

Україна давно знає, що її комунальний сектор -- велика проблема. Але просто знати - мало, треба виправляти. На це і направлений новий законопроєкт №15121, зареєстрований у Верховній Раді. Він має змінити ситуацію.

І важливо розуміти: це не локальна ініціатива для наведення порядку в окремих містах, а частина ширшої трансформації. Україна взяла на себе зобов'язання перед ЄС і ОЕСР наблизити управління публічними підприємствами до міжнародних стандартів. Корпоративне врядування комунального сектору -- один із ключових блоків цього курсу.

Тепер до суті.

Комунальні підприємства охоплюють такі сфери, як водопостачання, теплопостачання, вивезення відходів та міський транспорт. Їх створення ініціювали територіальні громади, а також районні та обласні ради. Більшість із цих підприємств перебуває в комунальній власності, забезпечуючи послуги для мільйонів громадян і маючи тісний зв'язок з місцевими бюджетами.

Управління цими підприємствами нагадує практики приватних компаній 1990-х років. Часто керівників призначають без проведення конкурсу, відсутні кваліфікаційні вимоги та незалежна оцінка. Наглядові ради фактично відсутні: на сьогодні вони функціонують лише в кількох містах, таких як Київ, Львів, Миколаїв та Житомир. Однак навіть у цих випадках ситуація виглядає абсурдно: у Житомирі всі члени наглядових рад комунальних підприємств є місцевими депутатами, і деякі з них також займають посади директорів цих же підприємств. Це означає, що одна й та сама особа контролює власні дії.

Публічна фінансова звітність -- не обов'язкова. Лише близько 35% комунальних підприємств звітують на платформі E-Data, а 60% не звітують публічно взагалі ніяк. Стратегічного планування немає. Є хронічна збитковість, яку покривають із місцевих бюджетів. І це не виняток -- це норма.

Чинне законодавство регулює ці підприємства уривками: трохи з Цивільного кодексу, трохи з закону про місцеве самоврядування, трохи з локальних рішень рад. Єдиних правил немає.

Є спокуса сприймати цю проблему як організаційну -- мовляв, треба "краще керувати". Але насправді йдеться про структурне викривлення, яке породжує три типи системних наслідків.

У січні 2025 року вступив у силу Закон № 4196-IX, який започаткував процес корпоратизації комунальних підприємств, що передбачає їх перетворення на господарські або непідприємницькі товариства. Цей крок був суттєвим, оскільки для непідприємницьких товариств, заснованих виключно громадами, вже були визначені обов'язкові вимоги до корпоративного управління. Проте для підприємств, що залишаються у статусі комунальних (більшість з яких управляють критично важливою інфраструктурою), таких стандартів недостатньо.

Новий законопроєкт створює дієву систему управління юридичними особами, що належать до комунальної форми власності, спираючись на принципи корпоративного управління.

Цей текст формально відповідає зобов'язанням України в рамках Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, що стосується поступового наближення до європейських стандартів та рекомендацій у галузі корпоративного управління. Однак не менш важливим є також стандарт – Керівні принципи ОЕСР, які стосуються корпоративного управління державними підприємствами. Ці принципи є міжнародним еталоном у цій області, і їхня концепція пронизує основні механізми закону: незалежні наглядові ради, конкурсний відбір керівників, зовнішній аудит, внутрішній комплаєнс і прозора звітність.

ОЕСР прямо вказує: публічні підприємства не повинні використовуватися як канали політичного фінансування, патронажу або особистого збагачення. Для цього потрібні не заклики до доброчесності, а структурні запобіжники -- і саме їх намагається запровадити законопроєкт.

Ключовим аспектом реформи є введення обов'язкових елементів корпоративного управління для комунальних підприємств, спільних комунальних компаній та господарських товариств, у яких частка комунальної власності перевищує 50 відсотків, при умові що вони є великими підприємствами або відповідають іншим критеріям, установленим відповідною радою. Ознаки великого підприємства визначені в Законі "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність": це активи, що мають балансова вартість понад 20 мільйонів євро, річний дохід, що перевищує 40 мільйонів євро, або наявність більше 250 працівників. Від таких підприємств вимагатиметься реалізація чотирьох обов'язкових інструментів.

Для місцевих громад, районних і обласних рад, які є засновниками комунальних підприємств або господарських товариств з часткою комунальної власності більше 50%, вводиться нова політика стосовно комунальної власності, якщо ці підприємства класифікуються як великі або відповідають іншим специфічним критеріям громади. Цей стратегічний документ має на меті визначити, чому громаді потрібно утримувати те чи інше підприємство, яку функцію воно виконує, як його класифікувати та яких результатів від нього очікувати. Політика формується з урахуванням загальної стратегії розвитку громади, затверджується після проведення громадських обговорень і підлягає перегляду не рідше ніж раз на три роки.

На основі цієї політики щороку затверджується лист очікувань власника -- конкретні фінансові й нефінансові цілі на рік. Це може бути зниження збитковості, оновлення певного відсотка мережі, скорочення кількості аварій, вихід на операційну беззбитковість до визначеної дати. Без такого листа у підприємства немає публічних зобов'язань перед громадою -- і нема що оцінювати за підсумками року.

Один з ключових елементів законопроєкту №15121 полягає в чіткому розподілі повноважень між різними рівнями управлінської системи. Міська Рада, як власник, затверджує статут, порядок відбору керівників та незалежних членів наглядової ради, а також визначає критерії ефективності та процедури оцінки діяльності наглядового органу. Виконавчий орган ради відповідає за організацію конкурсів, моніторинг фінансової діяльності, а також за проведення аудиту та інвентаризації. Наглядова рада підприємства займається затвердженням стратегічних і фінансових планів, призначає та звільняє керівництво, а також забезпечує внутрішній контроль. Виконавчий орган підприємства відповідає за повсякденну діяльність та несе відповідальність за її результати.

Ключовим аспектом є те, що законопроєкт встановлює принцип операційної незалежності: наглядова рада не має права втручатися в щоденну діяльність керівника, а міська рада, як власник, не може виконувати функції наглядової ради.

Малі підприємства громади мають можливість добровільно впроваджувати ці стандарти, але це не є обов'язковим. Окремі винятки зроблено для підприємств, які знаходяться в зонах активних бойових дій або на тимчасово окупованих територіях, а також для тих, що не здійснювали основну діяльність протягом попереднього року та для підприємств, що знаходяться в стадії ліквідації.

Не слід перебільшувати: ухвалення закону не є запорукою ефективного управління. Наглядову раду можна створити на папері. Конкурс можна організувати, але результати можуть бути визначені заздалегідь. Аудит може бути доручений компанії, яка має лояльне ставлення. Проте, навіть якщо структурний запобіжник має свою вартість, він є важливим, оскільки підвищує вартість можливих зловживань, створює підстави для оскарження рішень і встановлює стандарти, до яких можна звертатися.

Україна готується до відновлення після війни, і в цьому процесі міжнародні фінансові організації, донори та приватні інвестори оцінюватимуть не лише наявність проєктів, а й рівень управління активами. Один з найбільш потребуючих інвестицій секторів — муніципальна інфраструктура. Якщо водоканал або підприємство з теплопостачання не здатні продемонструвати ефективність ухвалення рішень, незалежний фінансовий аудит, прозору систему контролю та чіткий план розвитку, вони не зможуть залучити фінансування. Це не пов'язано з бюрократичними перешкодами, а з тим, що жоден свідомий кредитор не вкладає кошти в структури, які не мають основних гарантій управлінської відповідальності.

Закон про корпоративне управління комунальних підприємств -- не красива реформа для галочки. Це інфраструктура довіри, без якої решта відновлення буде значно дорожчою і повільнішою.