Охорона від бездомності за рахунок інших: які ризики приховані в законопроєкті № 15409?
14 липня у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект № 15409 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій захисту житлових прав вразливих повнолітніх осіб, військовослужбовців та їх сімей". Його основна мета вражає своєю актуальністю: уникнути ситуацій, коли літні люди, особи з інвалідністю, ветерани, військові та інші уразливі категорії населення ризикують залишитися без даху над головою через виселення або стягнення на їхнє житло. Проте виникає питання, за рахунок яких ресурсів держава планує реалізувати цю благородну мету.
Законопроєкт фактично встановлює механізм, за яким держава має можливість передати свої соціальні зобов'язання приватним власникам житла, орендодавцям або кредиторам. Це може викликати серйозні суперечності між правом на житло та правом власності, а також призвести до результатів, які суперечать задекларованим намірам: зробити оренду та іпотеку менш доступними для тих, кого законодавець прагне захистити.
Порушений баланс
Законопроєкт передбачає широкий спектр заходів, які можуть бути обмежені у випадках, коли існує загроза для вразливої особи втратити своє єдине житло. Серед цих заходів – виселення, анулювання права на користування житлом, здійснення стягнень на житлову нерухомість, проведення продажу через електронний аукціон, державна реєстрація переходу прав власності та інші подібні дії.
Перед реалізацією цих заходів необхідно отримати висновок від органу соціального захисту. Йдеться про те, чи не позбудеться особа придатного для проживання житла, чи не опиниться на вулиці, чи не погіршаться її умови проживання, а також чи не виникнуть або не ускладняться складні життєві ситуації.
На перший погляд, це виглядає як ще одна соціальна гарантія, проте саме в цьому й виникають труднощі.
Термін "захищена особа" має досить широкий зміст. До цієї категорії можуть входити не лише власники чи боржники за іпотекою, але також орендарі, колишні члени сім'ї власника, особи, права яких на користування вже закінчилися, а в певних випадках – навіть особи, які фактично проживають у квартирі без належних правових підстав.
Таким чином, закон може забезпечити захист не лише права особи на житло, але й її здатності продовжувати користуватися певним приватним майном інших осіб — і це вже зовсім інша проблема.
Стаття 47 Конституції не тільки забезпечує право на житло, але й окреслює механізми його реалізації. Держава зобов'язана формувати умови, які дозволять особі збудувати, купити або орендувати житло. Крім того, громадяни, які потребують соціальної підтримки, повинні отримувати житло безкоштовно або за розумною ціною, відповідно до чинного законодавства — це є ключовим аспектом.
Конституція не зобов'язує випадкових власників квартир, орендодавців або банки забезпечувати житлом осіб, які опинилися в соціально вразливій ситуації.
Право на житло та право власності не слід ставити в опозицію одне до одного. Сучасна житлова політика повинна націлюватися на створення такої системи, в якій держава забезпечує захист громадян від бездомності, водночас гарантуючи власникам стабільність у використанні та управлінні їхнім майном.
Рішення суду втрачає статус остаточного.
Існує ще одна складність, яка виходить далеко за рамки житлової політики. Розглянемо типову ситуацію: укладений договір, з'явилася заборгованість або інше порушення умов. Власник чи кредитор подають справу до суду. Сторони проходять через судовий процес. Суд аналізує надані докази, виносить рішення, і це рішення стає обов'язковим для виконання. Здавалося б, далі має відбутися реалізація ухвали.
Проте №15409 вводить додатковий етап: у випадку, якщо реалізація рішення може позбавити вразливу особу даху над головою, виконавець зобов'язаний зупинитися. Виникає висновок від органу соціального захисту. Далі може виникнути потреба у ще одному судовому зверненні, що стосується порядку виконання первісного рішення.
Виникає просте питання: чи залишається вердикт суду остаточним, якщо його фактичне виконання підлягає подальшій адміністративній оцінці?
Стаття 129-1 Конституції проголошує, що судове рішення є обов'язковим для виконання.
Європейський суд з прав людини також вважає реалізацію остаточного рішення важливою частиною права на суд.
Звісно, виселення людини з житла не може бути механічним. Соціальні обставини потрібно враховувати. Особливо коли йдеться про літню людину, особу з інвалідністю, сім'ю з дітьми або людину, яка реально ризикує стати бездомною.
Проте міжнародний стандарт акцентує увагу на індивідуальному аналізі пропорційності та судовій перевірці, а не на адміністративному вето без чітко встановленого терміну.
Суд має залишатися ключовим арбітром, який забезпечує баланс між правами мешканців, власників та кредиторів. Органи соціального захисту повинні фокусуватися на вивченні потреб громадян та наданні відповідних соціальних рішень, а не виконувати функції суду.
Захищаючи орендаря, можна позбавити його оренди
Особливо ризикованими можуть стати непрямі ефекти цього законопроєкту. Приблизно 98% житлових приміщень в Україні є приватною власністю. Однак значна частина орендного ринку все ще функціонує в неформальному секторі.
Протягом багатьох років держава наголошує на важливості цивілізованого підходу до цієї проблеми: впроваджувати письмові контракти, забезпечувати прозорі податкові механізми, захищати орендарів від незаконних виселень, а власників — від неплатежів та ускладнень з поверненням власності.
Для ефективного функціонування формального ринку необхідна одна важлива складова — стабільність у прогнозах.
Власнику слід пам’ятати: у випадку завершення терміну договору або його регулярних порушень існує чітка процедура для повернення майна.
Що відбудеться, якщо після прийняття рішення №15409 власник усвідомить, що повернення квартири може бути пов'язане з невизначеною у часі соціальною процедурою?
Ринок реагує раціонально, і його реакція є цілком передбачуваною.
Деякі власники можуть не бути готовими здавати свої квартири особам, яких закон вважає потенційно вразливими. Інші можуть запросити більший депозит. Деякі підвищать орендну плату, враховуючи додаткові ризики. А є й ті, хто взагалі відмовиться від укладення офіційного договору.
Отже, закон, розроблений з метою захисту вразливих осіб, може в результаті призвести до того, що такі особи стануть менш привабливими для оренди — це і є основний парадокс запропонованого регулювання.
Схожа логіка діє і в сфері кредитування — ризик неповернення кредиту збільшиться.
Банк може врахувати це, збільшивши початковий внесок, підвищивши відсоткову ставку, запровадивши додаткові страхові вимоги, посиливши критерії для позичальників або скоротивши терміни кредитування. У найгірших сценаріях деякі групи клієнтів можуть отримувати відмову у кредиті.
Проте це йде врозріз із принципами нової житлової реформи. Замість того, щоб розробити механізм, який надасть людям можливість отримати альтернативне житло, ми можемо просто юридично "зафіксувати" їх у певній квартирі, не зважаючи на те, кому вона належить і хто понесе витрати.
Це не є комплексною політикою у сфері житла — це всього лише переведення соціального ризику на інші рівні.
Яким чином цю проблему розв'язують в Європі?
Європейський досвід не свідчить про те, що орендодавець завжди має перевагу над орендарем. Насправді, в ряді європейських країн захист прав орендарів є набагато більш розвиненим, ніж в Україні.
Проте основна відмінність полягає в тому, що держава також вкладає кошти в забезпечення цього захисту.
У Німеччині діє Wohngeld -- державна житлова допомога домогосподарствам із невисокими доходами. Паралельно фінансують соціальне житло.
У Франції є зимовий мораторій на виселення. Але він має чіткі часові межі, винятки й не означає безстрокової втрати власником можливості повернути майно.
Відень має величезний муніципальний і субсидований житловий сектор. Місто володіє приблизно 220 тисячами муніципальних квартир, а ще близько 200 тисяч належать до кооперативного сектору, створеного з публічною підтримкою.
Існує безліч моделей. Проте єдине загальне правило залишається незмінним: соціальна держава не лише забороняє виселення громадян, а й забезпечує їм альтернативні варіанти житла.
Які зміни слід внести в документ №15409?
Саму ідею законопроєкту не варто відкидати: Україні справді потрібен сучасний механізм запобігання бездомності. Ба більше, війна робить його створення нагальним. Але конструкцію законопроєкту треба принципово змінити.
Насамперед потрібно чіткіше визначити, хто саме має право на спеціальний захист. Недостатньо абстрактного "ризику складних життєвих обставин". Слід установити конкретний і безпосередній ризик бездомності та відсутність доступного альтернативного житла.
Фактичне проживання не повинно автоматично забезпечувати переваги для особи, яка не є законним власником. Важливим аспектом є правова основа використання житла.
Висновок соціального захисту повинен служити значним аргументом у судовому процесі, а не мати статус адміністративного вето.
Необхідні й граничні строки відстрочення. А головне -- відстрочення виселення має автоматично запускати обов'язок держави діяти. Соціальна служба повинна не просто написати: "Виселяти не можна", а отримати конкретне завдання: оцінити житлову потребу, призначити соціального працівника, перевірити можливість житлової допомоги, реструктуризації боргу, знайти тимчасове, соціальне або підтримане житло та організувати переселення.
Держава здатна покрити витрати на оренду, погасити значну частину заборгованості, створити фонд гарантій або забезпечити фінансування для тимчасового проживання.
Доцільно було б створити окремий фонд запобігання виселенням, який міг би фінансувати погашення критичної орендної заборгованості, гарантії власникам, тимчасове житло, переселення та муніципальні програми. Тоді це буде не заборона заради заборони, а реальний механізм запобігання бездомності.
