Як Росія прагне інтегрувати окуповані регіони у свою структуру.
Експерт програми "Міжнародна та внутрішня політика" аналітичного центру "Український інститут майбутнього" (UIF) Ігор Тишкевич поділився своїми думками щодо політики Російської Федерації в окупованих регіонах.
Що ми знаємо про процеси на окупованих територіях? Інформації вкрай мало і вона мізерна. Принаймні у публічному полі. Водночас частина міст знаходиться в окупації з 2014 року, частина з 2022 року. Там живуть люди і йдуть якісь процеси. Зрештою, Росія, заявивши, що вона "приросла новими областями", веде політику щодо їхньої "деукраїнізації". І це вкрай важливо, враховуючи розмови про можливе заморожування війни.
Як здійснити оцінку? Кожна дія та кожна політика потребують певних ресурсів. Досліджуючи фінансові аспекти Росії, можна отримати досить захоплюючі висновки.
Після анексії територій та організації "референдумів" перед Росією виникло кілька політичних викликів:
1. Продемонструвати своїм громадянам, що "Росія встановлює порядок". Іншими словами, необхідні зображення так званого "грандіозного будівництва".
2. Створити аналогічний зображення на зовнішньому фоні. Показати відновлення спокійного життя та, здається, більш сприятливі умови для громадян, ніж в Україні.
3. Гарантувати ефективне управління процесами. Це означає вирішити питання, пов'язані з персоналом, а також реалізацією ухвалених рішень.
4. Гарантувати підтримку з боку місцевого населення, а в майбутньому сприяти його інтеграції.
Відповідно до пункту 1, інформація іноді просочується. Наприклад, це стосується тієї ж залізничної гілки в Криму або автомобільних шляхів. Однак для Росії вирішальним фактором (особливо в контексті контролю над ситуацією) є люди. А точніше, їхня явна підтримка Кремля, яка слугує додатковим аргументом на користь "обґрунтованості" окупації та підтвердження територіальних претензій до України. Тому я зосереджусь на механізмах, які можуть забезпечити результати за пунктами 3 і 4. До таких механізмів слід віднести заповнення управлінських посад своїми кадрами.
Росія не має великої довіри до "чужих" лідерів, а території, які були окуповані, навіть з 2014 року, поки що не стали "своїми". Крім того, Кремль реалізує політику, що зменшує автономію "Суб'єктів Федерації". В таких умовах було б наївно сподіватися, що Путін покладе надії на місцеві еліти, навіть якщо вони безперервно клянуться у вірності. З початку 2023 року спостерігається активне залучення російських управлінців на ключові посади в цих регіонах. Місцеві кадри, звичайно, залишаються для показу, але їхня незалежність обмежена — на всіх етапах ухвалення та реалізації рішень присутні приїжджі фахівці. Серед них є ті, хто використовує роботу в нових регіонах як стартовий майданчик для кар'єри. Ці "пташенята" Кирієнка, який відповідає за кадрову політику в окупованих зонах, через кілька місяців "відрядження" отримують підвищення. Інша група — це ті, хто залишився надовго. Хоча їхній професійний рівень може бути нижчим, від них не вимагається високої кваліфікації. Головні вимоги — старанність, дистанціювання від місцевих еліт та лояльність, за що часто дякують Кремлю, адже їхнє попереднє місце проживання та роботи могло бути не найкомфортнішим навіть у порівнянні з прифронтовими районами.
Питання демонстрації лояльності в короткостроковій перспективі вирішується шляхом політики заміщення населення. Частина мешканців, які підтримують Україну, покинули свої домівки. Тих, хто залишився, примушують отримувати російські паспорти. Спочатку це стало обов'язковою умовою для всіх угод з нерухомістю, зокрема для підтвердження прав власності, а також для працевлаштування. Далі указ Путіна вимагає від "незаконно перебуваючих" громадян України до 10 вересня пройти процедуру легалізації. Інакше кажучи, мешканцям тимчасово окупованих територій пропонують або отримати російський паспорт, або виїхати. Також існують стимули для повернення біженців на окуповані землі. Тут діє як загроза (реалізована) націоналізації "безгоспної" нерухомості, так і можливість отримання бюджетних компенсацій за пошкоджене внаслідок бойових дій майно.
Однак орієнтація лише на місцевих жителів є ризикованою стратегією. У Кремлі це усвідомлюють і втілюють традиційну імперську політику "заміщення". Це означає, що на місце депортованих або знищених (в нашому випадку також біженців з України та Європи) привозять лояльних людей з економічно пригнічених регіонів Росії. Ці нові громадяни щиро підтримують Путіна і вважають загрозу повернення територій України загрозою своїм власним інтересам. Наприклад, у Криму Росія вже встигла замістити близько 20% місцевого населення.
Асиміляція. Найскладніший та довготривалий проєкт. Завдання - виростити нове покоління вже російських громадян. Цю політику РФ без обмежень проводила у Криму та зі своєю специфікою, щодо успішно провела на території т.з. ЛДНР (там на початковому етапі створювали регіональну, але вже не українську ідентичність). Для цього потрібні кадри -- вчителі, викладачі ВНЗ, працівники бібліотек, будинків культури тощо. Таких людей треба привозити та, бажано, надовго, залишати жити у новому регіоні. І, нарешті, просто регулярні заходи (починаючи від свят, закінчуючи оформленням вулиць), які створюють потрібне і, найголовніше, постійне тло. Далі працює час.
Усе зазначене вище може бути здійснене лише за умов наявності відповідних ресурсів, насамперед фінансових. Варто уважно проаналізувати заплановані витрати Росії в так званих "нових регіонах".
Фінансування російської політики в анексованих регіонах реалізується через кілька ключових напрямків, які були закріплені в Бюджеті Російської Федерації на 2025 рік:
Програма "Відновлення та соціально-економічний розвиток Донецької Народної Республіки, Луганської Народної Республіки, Запорізької та Херсонської областей" була прийнята за аналогією з аналогічною ініціативою для Криму. На 2025 рік її загальний бюджет становить 319,6 мільярда російських рублів, що за середньорічним курсом еквівалентно приблизно 3 мільярдам доларів. Основною метою програми є створення позитивного іміджу, зосереджуючи зусилля на інвестиціях у будівництво, розвиток інфраструктури, медичні заклади тощо.
* Цільове фінансування проектів, спрямованих на підтримку інших органів влади. Наприклад, певна частина інвестицій у дорожнє будівництво здійснюється через бюджет Міністерства оборони. Також частина робіт з відновлення портів реалізується в рамках програми "підтримка експорту".
Зміст структур Міністерства внутрішніх справ, Слідчого комітету та ФСБ, а також службове житло для представників цих органів фінансується за рахунок відповідних бюджетів. Більшість з цих бюджетів є закритими для загального доступу. Проте, за наявними даними, на забезпечення житлом офіцерів планується витратити щонайменше 140 мільйонів російських рублів (приблизно 14,7 мільйона доларів). Важно зазначити, що значна частина житлової площі складається з приміщень, вилучених у українців, які залишили окуповані території, і до вересня обсяги цього житлового фонду можуть суттєво зрости. Варто підкреслити, що суми, виділені на житло, є мінімальними – це те, що автори бюджету (або спікери на засіданнях Держдуми) не вважали за необхідне приховувати під грифом "таємно".
* Але є ще один механізм. Точніше набір таких -- прописані окремо 222 напрями, за якими передбачені міжбюджетні трансферти та субвенції для Суб'єктів Федерації на виконання важливих для центральної влади завдань. Окуповані території України проходять по 177 із них. Причому 32 (і лише 11 - за згаданою вище держпрограмою) - спрямовані виключно на Донецьку, Луганську, Запорізьку та Херсонську області (окуповані РФ їхні частини) України.
Останні дані надають уявлення про особливості роботи щодо інтеграції окупованих територій у "свою" систему. Це стосується як пріоритетів, так і стадії реалізації: щодо деяких напрямків витрат наведені приблизні цифри, які рівномірно розподілені між різними областями. Це свідчить про усвідомлення необхідності фінансових вкладень, проте відзначає відсутність чіткого розуміння реальних потреб у коштах. Натомість для інших напрямків були проведені детальні розрахунки та планування.
Для початку варто згадати програми інвестицій у картинку "змін". Програмою (що логічно) передбачено закупівлю ліків, субвенції медичним установам. Але, крім цього, фінансування різноманітних спортивних структур і навіть "АНО" -- так називаються неприбуткові організації в РФ. Наприклад, кошти на участь "збірних" регіонів у змаганнях. Далі облаштування спортивних залів, відкритих майданчиків. Звичайно, шкіл. І, наприклад, громадського транспорту та шкільних автобусів. І тут перше "але". Дивно, що громадський транспорт для т.н. ЛДНР, а у програмі шкільних автобусів "забули" Херсонську область. Те саме по автомобілях швидкої допомоги. Знову "без херсонців". Забігаючи наперед, скажу, що це не унікальні подібні перекоси. Одним словом, витрати, результати яких можна "показати" місцевим жителям, -- це близько 75 мільйонів доларів в еквіваленті.
У цьому контексті програма розвитку "сільських територій" ілюструє брак реальних стратегій, хоча кожен з регіонів отримав фінансування в розмірі "по 500 мільйонів". Однак, конкретних деталей і чітких планів не було представлено.
Звісно, що про досягнення необхідно повідомляти. Саме тому за кошти федерального бюджету планується розробка регіональних інформаційних систем. Загальний бюджет програми становитиме 1,688 мільярда російських рублів.
Загалом, на формування образу "мирного життя" в Росії буде витрачено приблизно 401 мільйон доларів США в еквіваленті.
Проте цього недостатньо. Кремлю потрібно реалізувати процес заміщення населення: частину людей слід витіснити з захоплених районів, іншу частину - повернути, а також завезти своїх. Саме тут все стає найбільш захоплюючим.
Росія ініціювала програму "компенсацій" для тих, чиє майно було пошкоджене або знищене в результаті бойових дій. Щоб отримати ці виплати, необхідно мати російський паспорт і звернутися до місцевої адміністрації. На реалізацію програми планується виділити понад 21 мільярд рублів (приблизно 226 мільйонів доларів США), з яких 16 мільярдів призначено для Донецької області. Дана ініціатива розрахована на щонайменше три роки, і відповідні витрати також передбачені в бюджетах на 2026 та 2027 роки. Це може стати вагомим стимулом для тих, хто розглядає можливість повернення. Однак викликає занепокоєння незначна частка, виділена для Запорізької та Херсонської областей. Чому так, залишиться питанням, на яке відповіді ще не знайдено.
Наступний крок полягає в залученні нових жителів, таких як управлінці, педагоги, агітатори та інші. Словом, тих, хто буде керувати та виховувати місцеве населення. Для цих фахівців передбачені додаткові виплати до зарплати, які можна порівняти з "північними надбавками". Крім того, існує можливість отримання одноразової виплати "підйомних", яка також діє для молодих спеціалістів. Що стосується фінансових аспектів, то ситуація виглядає наступним чином:
І, зрештою, найбільша стаття витрат — це доплати для всіх (!) бюджетників, що складають 14 мільярдів. Якщо ж розглянути розподіл за регіонами, то суми для кожної області суттєво перевищують середні показники по Російській Федерації для окремих суб'єктів федерації.
Якщо ви вважаєте, що це все, то варто зазначити, що існують також пільги на оплату комунальних послуг. До категорії пільговиків, звичайно, належать і "нові мешканці". Для цього Російська Федерація має намір виділити додаткові 819 мільйонів.
В загальному, на доплати та пільги витрачається не менше 19 мільярдів рублів, що еквівалентно 190 мільйонам доларів.
При цьому впадає в око перекіс у сумах, що виділяються на "працівників культури" -- найбільше на Луганську та Херсонську області. Далеко не найбільш густонаселені. Але, мабуть, найбільш проблемні з погляду сприйняття жителями "великої російської культури ". Такий непропорційний перекіс, але вже тільки по Луганській області стосується стимулів для переїзду вчителів.
Останнім, але не менш важливим аспектом є житлове будівництво. У цьому контексті вирізняються три основні програми:
1. Поліпшення житлових умов для ветеранів війни та осіб прирівняних до них
2. Створення житлових умов для ветеранів бойових дій та осіб, що мають рівні права з ними.
3. Субвенції на будівництво нового житла місцевою владою.
Перші дві програми мають чітко окреслену цільову аудиторію. Логічно було б припустити, що це не "ветерани Другої світової війни", оскільки їх кількість значно зменшилася. Натомість, можливими кандидатами можуть бути "ветерани спеціальної військової операції" або ж військові у відставці. У 2025 році на забезпечення житлом таких осіб у чотирьох окупованих регіонах планується витратити понад 1 мільярд російських рублів. І знову спостерігається суттєвий дисбаланс: найбільші витрати передбачені для Запорізької області, тоді як найменші - для Луганської та Херсонської.
А ось за програмою будівництва житла місцевою владою ще більше пікантного. Заплановано виділення грошей на Луганську та Донецьку області. На Запорізьку у 2025 році 0. Перші транші у 2026. А ось на Херсонську 0 на усі три роки бюджетних планів. Дивно, чи не так?
Обговорюючи дисбаланс у бюджетному фінансуванні, варто зазначити, що культурна та освітня складова в окупованих районах Херсонської та Луганської областей стала надзвичайно активною. Схоже, що ситуація з "російським світом" там не є стабільною. Що стосується Запорізької області, існують плани суттєво змінити демографічну ситуацію шляхом переселення "молодих спеціалістів" і військових у відставці. Іншими словами, йдеться про створення чогось на зразок кримського сценарію.
Проте Російська Федерація не прагне здійснювати значні інвестиції в Херсонську область та відкладає фінансові витрати по Запоріжжю на 2026 рік. Це може свідчити про те, що Кремль розглядає ці території як "розмінну монету", якщо війна розвиватиметься в несприятливому для Росії напрямку. Звичайно, мова не йде про всю Запорізьку область, адже саме тому там розміщуються військові сили. І повернення Херсонської області також не буде простим процесом. Однак наразі немає чітких планів щодо угод, і Путін не поспішає з витратами. Водночас триває робота над зміною демографічної ситуації та формуванням лояльності серед місцевого населення.
Що з цього стосується України? Перш за все, необхідно аналізувати програми, які реалізує РФ, та оперативно реагувати на них.
* Заміщення населення - це тривожний процес. Але знаючи кого везуть, можна зробити для таких "нових мешканців" переїзд, як мінімум, психологічно некомфортним.
Росія активно втручається в освітні заклади — не слід повторювати помилки, пов’язані з політикою щодо ОРДЛО.
Кремль використовує "компенсації" для маніпуляцій — важливо детально вивчити соціальну підтримку тих, хто тимчасово покинув свої домівки, і розглянути можливості допомоги цим людям. У тому числі, варто подумати про надання житла (не модульного, звісно).
Російська Федерація намагається "винагородити" своїх військових українськими територіями та нерухомістю. Однак Україні варто розглянути можливості залучення іноземних добровольців, які наразі підтримують боротьбу проти російської агресії, для переселення на прифронтові або окуповані території.
Всі інші дійсні (а не лише медійні) ініціативи, які можуть зміцнити позиції України та ускладнити втілення російської політики контролю над регіонами. Якщо не діяти сьогодні, завтра може бути вже запізно.
