Що викликає питання щодо санкцій: три ключові аспекти (продовження)
Санкції в основному виступають як засіб інформаційного впливу. Вони використовуються для досягнення політичних цілей, спрямованих на формування думок і почуттів виборців. Особливо у період конфліктів ці заходи стають важливими елементами пропаганди та контрпропаганди — більше про це у статті журналіста Сергія Лямця.
Саме тут прихована головна вразливість санкцій, базова причина їхньої неефективності. Якщо вирішити проблему, завдати реального удару, знерухоміти агресора -- це лише друга за пріоритетністю мета, то й досягнення цієї мети є другорядним.
Наприклад, керівники країн Європейського Союзу запевнили, що накладені санкції матимуть значний економічний вплив на Росію, позбавивши її можливостей фінансувати військові дії. Однак насправді саме ЄС створив для Росії економічний буфер, що дозволив їй продовжувати агресію ще протягом кількох років.
Аналогічно виглядають справи навколо компонентів російських ракет зі США, Японії, Південної Кореї, Австралії. Оголошена заборона на постачання до Росії елегантно оминається через треті країни (Китай, Туреччину, ОАЕ, Марокко, Казахстан, Киргизстан, Вірменію та Сербію).
Чому ж санкції не приносять очікуваних результатів? Чи могли союзники залишити Україну на призволяще? Відповідь на це питання досить ясна. Тут немає жодної зради. Санкції не є неефективними, адже вони все ж діють.
Вони досягають рівно тієї мети, яку заклали творці. Ефект є достатнім, численні "споживачі санкційних послуг" набувають емоційної розрядки, а глибше питанням не цікавляться. А ось чому офіційні органи союзників протягом трьох років великої війни (анексія Криму відбулася у 2014 році) не перекрили потоки компонентів, хоча могли це зробити, -- дійсно інтригуюче запитання.
Вкрай цікаво в цьому сенсі нещодавнє інтерв'ю Майкла Макфола російському блогеру у вигнанні Юрію Дудю. Макфол був послом США в Росії на перетині президентств Медведєва-Путіна, а після початку повномасштабного вторгнення створив The International Working Group on Ukrainian Sanctions при Стенфордському університеті, яку в Україні називають "групою Єрмака-Макфола". Ця міжнародна експертна група розробила безліч продуктів, зокрема, дорожні карти за індивідуальними та фінансовими санкціями, а також просувала конфіскацію суверенних активів РФ та підвищення ефективності санкцій.
Макфол визнав, що санкції виявилися малоефективними з практичного боку, оскільки війна триває. Я також звернув увагу на ще один цікавий аспект. Під час розмови Юрій Дудь запитав Макфола про певну невідповідність: чому санкції найбільше вдарили по росіянах, які залишили країну через протест, адже вони не підтримують війну? Макфол відповів: "Це все через Путіна". Іншими словами, все зводиться до емоцій.
Цікаво, що саме з цієї причини Росія і Іран також вводять санкції у відповідь. З практичного погляду, це, насправді, шкодить самій Росії. Проте, незважаючи на абсурдність таких дій, вони виконують свою функцію: мають вплив на населення. Концепція "свій-чужий" є надзвичайно потужним інструментом. Інформаційний вплив залишається основою політичних процесів.
Це повністю стосується України. "Не слід очікувати від санкцій значного економічного впливу, оскільки їх основна мета - політична. Вони покликані продемонструвати як українським громадянам, так і міжнародній спільноті, політичну позицію щодо цих суб'єктів", - зазначає двічі міністр фінансів Ігор Уманський.
Трохи інформації у розвиток думки. З 2014 року санкції застосовуються в промислових масштабах. Проте їхня економічна ефективність - низька. Порівняємо кілька груп фактів.
Перший. Згідно з інформацією, наданою Державним казначейством, до державного бюджету надійшли фінансові надходження, що виникли внаслідок реалізації закону про санкції.
Це багато чи мало? Потрібно зрозуміти, із чим порівнювати. Для цього...
Ось ще одна серія фактів, зібрана на основі даних Міністерства юстиції. Як зазначає колишній заступник міністра юстиції Інна Багатих, Вищий антикорупційний суд (ВАКС) ухвалив рішення про стягнення активів 87 осіб, які підпадають під санкції. Серед цих активів — майно, що належало російським олігархам, таким як Дерипаска, Ротенберг і його син, а також Євтушенков, Худайнатов, Усманов, Шовков і різні депутати, колаборанти та компанії, пов'язані з оборонною промисловістю Росії.
Зокрема, було зібрано:
Оцінюючи економічний ефект від накладених санкцій, Інна Багатих є дуже оптимістичною.
"Я не люблю нав'язувати свою думку, але, як на мене, тут є очевидний позитив, бо Дерипаска більше не є власником Миколаївського МГЗ і унікального Глухівського кар'єру кварцитів; Шовків -- титанового месторождения ДемДЗК; Ротенберги більше не контролюють "Оушен Плазу"; Худайнатова немає в українській мережі Shell; Богуслаєва -- у "Мотор Банку"; Лук'яненків -- у Сумському НВО; Калашнікова -- у "Мотордеталь-Конотоп". Можна багато перелічувати. Очікую рішення щодо VS Energy та інших активів "лужниківських", за Фрідманом та "Моршинською", за активами Медведчука", - каже вона.
Усе це дійсно має значення, проте з інформаційного аспекту. Однак вражає, що доходи держави від конфіскацій виявляються вкрай низькими. Основну частину цих коштів забезпечили приватизація Aeroc і управління Ocean Plaza.
Ось третя група даних, із дуже красномовними висновками. Нещодавно звільнена голова Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів (АРМА), Олена Дума вважає, що санкції потрібні, проте вони мають бути дієвими.
"Щодо політики санкцій, у мене є чимало зауважень. Аналітики враховували як наш досвід, так і пропозиції, розроблені в АРМА, для їх реалізації в країні. Адже основна проблема полягає в тому, що санкційна політика не виконує своїх функцій," -- зазначила вона.
Вибираючи між цими двома точками зору, я віддаю перевагу поглядам пані Олени Думи. Вона протягом двох років керувала АРМА і активно працювала з конфіскованими активами.
Задля об'єктивності, наведу четверту групу даних. У звіті Рахункової палати України щодо діяльності АРМА йдеться, що з початку вторгнення до травня 2023 року до управління АРМА передано російських активів на суму понад 70 млрд грн (понад 2,5 млрд доларів). Найімовірніше, це результат застосування санкцій. Скільки майна потрапило до Фонду держмайна, наразі невідомо.
Згідно з інформацією, наданою Рахунковою палатою, в період з 2022 року до першої половини 2024 року не вдалося виконати 549 з 684 судових постанов. Як наслідок, активи на загальну суму понад 39,4 мільярда гривень залишаються без управління, що призвело до втрати додаткових фінансових можливостей. Водночас у парламенті "зависли" кілька законопроектів, один з яких пропонує повернути АРМА право на реалізацію активів, що вже знаходяться в управлінні агентства, включаючи активи, на які накладено санкції. Це право може створити ризики для проведення сумнівних угод та розпродажу конфіскованого майна без проведення офіційного конкурсу.
На основі вказаних фактів я формулюю наступний висновок. Економічна ефективність санкцій в Україні є вкрай низькою. Фактично, санкції в Україні виявляються неефективними. Проте це не є випадковим явищем чи результатом безладу в державній системі, а радше закономірним процесом. Адже основна мета санкцій полягає в інформаційному впливі.
Також хочу підкреслити вибірковий характер накладення санкцій в Україні, що є схожою проблемою на міжнародному рівні, де також трапляються "дірки" в системі. Зокрема, Ігор Уманський зазначив, що санкції не охоплюють усіх російських високопосадовців. Крім того, Україна також застосовувала санкції проти контрабандистів у вибірковий спосіб.
"До переліку не увійшли ключові контрабандисти тютюнових виробів та спиртних напоїв. Головних організаторів схем також не виявлено," -- зазначив Уманський.
Вважаю, що це також не є випадковістю.
Негативним наслідком такого методу є зниження довіри до санкцій. Вони втрачають свою святість — з того, що спочатку виглядало як щось благородне і правильне, перетворюються на щось неприємне і брудне. З часом, їхня дія починає викликати зворотний ефект.
Ця характеристика, хоч і звучить дивно, має свої коріння в біології людини. Як відомо, фізіолог може створити у собаки умовний рефлекс — наприклад, навчити її виділяти слину при активації лампочки. Проте з часом цей умовний рефлекс починає зменшуватися. Цей процес відомий як "гасіння" або екстинкція.
Що частіше влада країни "тисне на кнопку" санкцій, тим слабший умовний рефлекс. Занадто часто підкріплення веде до фрустрації та гальмування. Аж доки одного дня, замість емоційної солідарності, вони починають викликати роздратування.
Подібна ситуація спостерігається і щодо санкцій в Україні. Різниця між гучними заявами та фактичним результатом стає все більш очевидною. Це помічають навіть ті громадяни, які щиро підтримують країну та намагаються ігнорувати ці неприємні думки.
Можу припустити, що в Україні механізм санкцій вже досить ґрунтовно виробив ресурс довіри, і гранична ефективність ось-ось перейде в негативні значення (де кожен новий пакет санкцій почне викликати роздратування), провокуючи переведення санкцій у категорію зневажених та небажаних.
Санкції містять ще два суттєві аспекти. Той, про який піде мова далі, спочатку планувався як третій, але я свідомо переніс його на другий рівень. Це рішення допоможе більш чітко підкреслити контраст з попередньою інформацією.
Емоційний вплив санкцій проявляється одразу, тоді як їхні наслідки, зокрема юридичного характеру, стають відчутними значно пізніше.
У лютому 2022 року, внаслідок вторгнення Росії в Україну, США, Європейський Союз, Велика Британія, Японія, Австралія та Канада одночасно ініціювали кампанію з виявлення та блокування активів, що відповідали певним критеріям (зокрема, кошти російських еліт). Протягом першого року роботи група Task Force змогла виявити та заморозити російські активи на суму 58 мільярдів доларів. Деякі країни, зокрема Канада, ухвалили закони, що дозволяють конфіскацію цих активів з метою підтримки відновлення України. Інші держави також оголосили про намір розробити подібний механізм.
Країни ЄС, Велика Британія, Японія та США почали масово блокувати активи російських еліт. Найгучнішою новиною став арешт активів російського Центробанку на загальну суму близько 300 млрд доларів, переважно на території Євросоюзу.
Незважаючи на гучний початок і навіть на прийняття законів, що дозволяють проводити конфіскацію, наші західні союзники -- не конфіскували активи Росії та російських еліт. Навпаки, вони виявили неймовірну обачність. З емоційної точки зору, властивої будь-якій країні у стані війни, українці або воліли не помічати такої поведінки, або говорили про подвійні стандарти Заходу. Однак, на мій погляд, найбільш ймовірне пояснення такій поведінці союзників -- побоювання отримати цунамі зустрічних позовів. У державах, в яких суди реально, (а не на папері), відокремлені від інших гілок влади, ці побоювання аж ніяк не зайві.
Окрім судових процесів, існує ризик, що в ім'я швидких досягнень (навіть якщо вони обумовлені найщирішими прагненнями) може бути порушено крихкий баланс інтересів. Яскравим прикладом цього є ситуація з 300 мільярдами доларів Російського Центробанку.
Ці кошти залишаються замороженими, а під заставу відсотків, отриманих з них, надаються кредити для термінової підтримки України. Проте про конфіскацію не може бути й мови. Ця нерішучість пояснюється не лише високою ймовірністю того, що в разі конфіскації доведеться виплачувати значні компенсації на користь Росії. Справа полягає в основах міжнародного права.
Активи Російського Центробанку є власністю держави, і їх примусове вилучення вважається одним із найвищих рівнів конфлікту у світі. Витіснення частини резервів ЦБ РФ може суттєво підривати довіру до глобальної фінансової системи, створюючи непередбачувані наслідки для міжнародних фінансових ринків. Країни, які раніше покладалися на високий рівень захисту своїх активів у резервних валютах, можуть негайно почати шукати більш надійні альтернативи для своїх капіталів. Конфіскація 300 мільярдів доларів на користь України загрожувала б стабільності трильйонів доларів активів, що належать центральним банкам по всьому світу.
Отже, світові лідери усвідомлюють, що другим за важливістю уразливим аспектом санкцій є довгострокові негативні наслідки поспішних рішень. Бюрократичні системи зрілих демократій, безумовно, отримали ці уроки з історії. Гіркий досвід став їхнім великим вчителем. Західні демократії проявляють обережність не через слабкість чи нерішучість, а також не тому, що не усвідомлюють усієї серйозності загрози з боку Росії, навіть якщо нам може здаватися інакше.
Довгими століттями вони накопичували досвід як війн, а й повоєнного врегулювання. Вони вже знають, що вчорашні вороги завтра стають союзниками, про це вся історія старої Європи. Через це західні демократії виробили значну майстерність у побудові системи балансів, порушувати які не може навіть війна.
Зокрема, вони усвідомлюють супутні ризики, і тому ретельно опрацьовують юридичні нюанси кожного пакету санкцій. Молоді ж держави, до яких належить Україна, стрімголов біжать правовим мінним полем, керуючись миттєвими емоційними імпульсами. В ідеальному випадку, Мін'юст України мав ретельно візувати усі проекти рішень РНБО щодо санкцій. Поки що цього, певне, не відбувається.
Можливі труднощі можна передбачити вже сьогодні. Справа в тому, що Україна тривалий час готувалася до інтеграції в Європейський Союз на інституційному рівні. У процесі цієї підготовки країна підписала безліч міжнародних угод. Серед них є зобов'язання щодо визнання рішень міжнародних судів та трибуналів. Запроваджуючи санкції у все більшому масштабі, особливо проти українських громадян, представники РНБО, на жаль, не врахували цей аспект.
Можу виявитися неправим, але схоже, що за останні три роки Україна виписала собі майбутні позови на мільярди доларів. Повернення власності плюс компенсації або просто компенсації -- дуже ймовірні. Коли настане час платити, спрацюють міжнародні механізми, виконувати які ми урочисто зобов'язалися.
