Шенгенська зона: свобода пересування чи розпорошений контроль? Чи зможе Європейський Союз витримати це?

14 червня 1985 року, на борту судна Princesse Marie-Astrid, п'ятеро країн підписали угоду, що стала, мабуть, найпомітнішим символом європейської інтеграції – зону без внутрішніх кордонів. За чотири десятиліття існування Шенген проходив через три значні випробування: міграційно-терористичну кризу 2015-2016 років, пандемію 2020 року та безпекові виклики, що виникли через військові дії Росії проти України з 2022 року. Сьогодні мова йде не лише про контроль на кордонах, але й про рівень довіри між державами. Ця довіра страждає, коли "тимчасові" перевірки затягуються на місяці чи навіть роки, а ключова країна Шенгену, Німеччина, у 2025 році раптово змінює правила. Питання, що постає, просте: чи витримає Шенген ці зміни, і яка буде ціна для ЄС, якщо ні?

I. Як створювали "Європу без меж" (1985-2014)

Шенгенська угода виникла як політичний жест та технічний проєкт. Угода 1985 року окреслила основний курс, а Конвенція 1990 року забезпечила необхідні інструменти: уніфікацію візової політики, співпрацю правоохоронних органів та судів, а також обмін даними через SIS. У 1995 році механізм почав функціонувати на практиці, а в 1999 році, завдяки Амстердамському договору, він увійшов до правової системи ЄС. Підхід був простим, але вимогливим: "чим більше свободи в русі всередині, тим сильніша охорона зовнішнього кордону".

Тріщини в європейській політиці почали з'являтися ще до "великої міграції". У 2011 році ситуація на Лампедузі та туніському маршруті викликала напруженість між Італією та Францією, а Данія вирішила провести експерименти з контролем на кордоні зі Швецією та Німеччиною. У 2013 році Європейський Союз уточнив правила тимчасового відновлення контролю на кордонах: це стало можливим лише у виняткових випадках, на обмежений термін і при доведеній пропорційності. На документах це виглядало як компроміс, але на практиці стало підґрунтям для нових політичних маневрів, навіть якщо й виправданих.

Цікаво, що вже в той час стало очевидно: Шенген не є самодостатнім, а має внутрішню залежність. Його стабільність базується на трьох ключових елементах: захисті зовнішніх кордонів, оперативному обміні інформацією між країнами-учасницями та взаємній довірі. Якщо один із цих елементів піддається загрозі, це негативно позначається на всій системі.

ІІ. Де ми перебуваємо на даний момент (2015-2025): коли "тимчасове" стає тривалим

Рік 2015 став знаковим моментом: міграційні кризи та терористичні акти призвели до різкого збільшення кількості повідомлень про відновлення внутрішніх контролів. Наступний значний сплеск спостерігався у 2020 році, коли пандемія фактично призвела до "замороження" руху. Після COVID-19 кількість повідомлень почала знижуватися (у 2024 році їх буде всього кілька десятків, а в першій половині 2025 року - ще менше), проте середня тривалість контрольних періодів суттєво зростає. Застосування цих заходів зосереджується переважно в обмеженому колі країн - Австрії, Німеччині, Норвегії, а також у Франції, Данії та Фінляндії. Отже, висновок простий: виняткові заходи стають нормою, а основним критерієм стає не частота, а тривалість контролю.

Згідно з нормами Кодексу шенгенських кордонів, передбачено "нульовий" рівень перевірок всередині зони. Проте існують винятки (статті 25-30): у випадках, коли виникає серйозна загроза громадському порядку або безпеці, можуть бути запроваджені тимчасові та пропорційні заходи, попередньо сповіщаючи Комісію про причини, географічні межі та терміни дії таких заходів. Максимальний термін дії цих обмежень становить 30 днів, загалом не більше 6 місяців, а в особливих випадках - до 2 років. Хоча Комісія має право висловлювати свої думки, вона не може накладати вето: відповідальність за вжиті заходи покладається на держави, а контроль здійснюється через політичні та судові механізми. Ключовим критерієм оцінки є обґрунтованість і пропорційність дій у часі та просторі.

Німеччина: після виборів 2025 року політика Берліна стала більш суворою. 7 травня Міністерство внутрішніх справ оголосило про заборону на в'їзд для осіб без відповідних документів на кордоні, що стосується також деяких шукачів притулку. Було посилено присутність федеральної поліції; 7 серпня уряд підтвердив, що контроль на кордоні триватиме і після терміну, що закінчується у вересні. Одночасно відновлено депортацію засуджених до Афганістану, а також розглядається можливість подібних дій щодо Сирії, що викликало юридичні проблеми та критику з боку правозахисників.

Суди обмежують можливості для "швидких" практик. Наявність заявника на міжнародний захист не дозволяє просто "повернути його назад" - спочатку необхідно провести процедуру визначення відповідальної країни відповідно до Дублінського регламенту. Таким чином, відмови на кордоні можуть мати місце лише у строго визначених правових рамках, інакше судові програші стануть неминучими.

Польща відповіла на ситуацію симетричними перевірками на кордонах з Німеччиною та Литвою. У Слубіце та Франкфурті-на-Одері спостерігається зростання напруженості, з'являються "громадянські патрулі". На заході країни продовжується невдоволення з боку Люксембургу: в долині Мозеля населення залежить від "маятникової" роботи, і щоденні 50-55 тисяч поїздок туди й назад призводять до затримок у чергах до 15-20 хвилин. Насправді, там, де вигоди від Шенгенської угоди найбільші, "тимчасові" бар'єри створюють найбільші незручності.

До речі: орієнтир затримок для внутрішніх кордонів - +10-20 хв для легкових і +30-60 хв для вантажівок. Це середні значення; у "вузьких зонах" на кшталт Гран-Ест години простою виникають дуже швидко й легко.

Франція продовжила здійснення внутрішніх перевірок до кінця жовтня, тоді як Австрія планує зберегти їх до листопада. Словенія ж продовжує контролювати свої кордони на ділянках з Хорватією та Угорщиною. В той же час, з 1 січня 2025 року Румунія та Болгарія скасували всі обмеження на сухопутних кордонах. Це призвело до значного збільшення пропускної здатності на Дунайському мосту. У першому кварталі трафік між цими країнами зріс приблизно на 25% (з ~128 тисяч до ~160 тисяч транспортних засобів), а середній час очікування на деяких переходах скоротився з понад 10 годин до менше ніж двох. Відсутність митних бар'єрів забезпечує суттєве поліпшення у сфері логістики.

Окрема лінія - Гібралтар: Європейський Союз і Великобританія досягли політичної згоди щодо структури, яка фактично вбудовує пункт пропуску в шенгенську систему (з двошаровими перевірками в порту та аеропорту). Хоча юридичні формальності ще попереду, тенденція очевидна: політична воля перетворює кордони на "розумніші", а не лише "вищі".

І нарешті, цифрова модернізація: система в'їзду-виїзду (EES) стартує восени 2025-го поетапно, ETIAS - наприкінці 2026-го. Обидві системи покликані повернути перевірки туди, де їм місце - на зовнішній периметр - і прибрати зайві транзакційні витрати всередині.

III. Що поставлено на карту: економіка та підтримка громадян

"Ціна черги" не абстракція, а щоденна втрата годин і грошей. Навіть консервативні оцінки 2016 року - €5-18 млрд щороку прямими логістичними витратами та операційними затримками плюс €10-20 млрд недоотриманого туристичного доходу - показують порядок проблеми. У песимістичній моделі йшлося до €1,43 трлн за десятиліття. Після інфляційних хвиль 2022-2024 років і війни ці суми, імовірно, занижені. Найсильніший удар - по прикордонних агломераціях і транзитних коридорах, де "п'ятнадцять хвилин" перетворюються на системні простої.

Прикордонні агломерації - це не просто цифри, а реальний ритм повсякденного життя. У долині Мозеля та Рейнсько-Ельзаському вузлі тисячі людей щодня переміщуються на роботу, навчання або за послугами. Якщо врахувати лише 50 тисяч щоденних перетинів з середнім затриманням у 15 хвилин під час робочих днів, це призводить до приблизно 2,75 мільйона людино-годин втрат на рік. За умовною вартістю години у €25, це становить майже €69 мільйонів "втраченого часу". Якщо ж затримка становитиме 20 хвилин, сума може зрости до понад €90 мільйонів. Для малих підприємств це обертається непунктуальними доставками, штрафами за зриви угод, втратами контрагентів і переходом замовлень у менш "стресові" регіони.

Транзитні коридори надають загальне уявлення про ситуацію, проте в оптових цінах. На критичних ділянках австрійсько-словенського та австрійсько-угорського маршрутів, які мають велике значення для Балканського та італійського напрямків, 45-хвилинні затримки для 8 тисяч вантажівок на день призводять до приблизно 2,19 мільйона "вантажо-годин" щорічно. Якщо врахувати затримки за ставкою €70 на годину (мінімальна для міжнародних автоперевезень, включаючи витрати на пальне, зарплати та амортизацію), це становитиме понад €150 мільйонів прямих витрат на рік, не враховуючи каскадних ефектів: зростання оборотного капіталу для складів, зміни у графіках портів та подорожчання "останньої милі".

Нові шенгенські вузли демонструють дзеркальний ефект "мінус шлагбаум - плюс продуктивність". На румунсько-болгарському кордоні зняття сухопутного контролю вже дало відчутний приріст пропускної спроможності й падіння середніх затримок із годин до хвилин. Але ця економія легко "з'їдається", якщо в центрі Європи одночасно з'являються стабільні внутрішні бар'єри: виграші периферії та південного сходу нівелюються в центральних логістичних вузлах, які насправді набагато важливіші з погляду руху капіталу.

Громадяни голосують ногами й в опитуваннях: свободу пересування стабільно підтримує близько дев'яти з десяти респондентів; понад 80% прямо пов'язують її з економічними вигодами - від доступу до роботи до цін на полиці. Покоління, що виросло без паспортного контролю, сприймає затори як анахронізм і "штраф" за помилки політиків, які допустили частину тих, хто паразитує, а не тих, хто створює. Від цього й зростання попиту на маргіналів, типу АдН (партія Альтернатива для Німеччини). Тут вирішується питання довіри: чи спроможний ЄС й національні уряди забезпечити безпеку без повернення до логіки шлагбаумів.

Мобільність є важливим елементом спільного ринку. В межах Шенгенської зони щорічно відбувається приблизно 1,25 мільярда поїздок; в "звичайних" умовах щодня внутрішні кордони перетинають близько 3,5 мільйона людей. Це не лише туристи: це також працівники, які здійснюють маятникові поїздки, студенти, пацієнти та фахівці з різних сервісних галузей. Коли контрольні процедури стають "постійно тимчасовими", це негативно впливає не лише на перевізників, але й на ланцюги доданої вартості, локальні ринки праці та підтримку політичної інтеграції.

До речі, "м'які" ефекти легко недооцінити. Навіть короткі затримки підривають розклади громадського транспорту, роблять менш привабливими транскордонні освітні програми, знижують частоту культурних і бізнес-контактів. Через рік таких дрібних втрат змінюються моделі поведінки: люди переоформлюють місце роботи, компанії скорочують транскордонні вакансії, університети зменшують спільні курси. Вихід із цієї інерції завжди дорожчий, ніж профілактика.

IV. Три можливі шляхи до 2027 року:

Що робити на даний момент: розширена комбінація політик.

Насамперед, необхідно зупинити автоматичне продовження процесів. Важливо створити обов'язковий публічний дашборд внутрішніх контролів, що відображатиме інформацію за державами, секторами та термінами, а також міститиме стислий аналіз результатів безпеки та економічних витрат. Для Берліна слід встановити формалізовані критерії пропорційності, які враховуватимуть прикордонні агломерації (Мозель, Рейн, Лужиця) та передбачатимуть щоквартальний перегляд. Горизонт реалізації цього заходу - три місяці, а відповідальними будуть Міністерство внутрішніх справ та Міністерство закордонних справ у співпраці з Комісією.

По-друге, необхідно оптимізувати систему EES/ETIAS та вдосконалити обмін інформацією між правоохоронними органами. Біометрична реєстрація в'їзду та виїзду, перевірка 90-денних термінів перебування, а також попередній аналіз для безвізових поїздок повинні бути реалізовані до початку активного туристичного сезону 2026 року. Одночасно важливо забезпечити інтеграцію поліцейських баз даних (такі як SIS і Prüm II) для уникнення дублювання перевірок на внутрішніх контрольних пунктах. Успішність цієї ініціативи вимірюється зниженням кількості помилкових спрацьовувань на зовнішніх кордонах та відсутністю "ручних" перешкод на внутрішніх ділянках.

По-третє, компенсувати "вузли болю" на перехідний період. Тимчасові "зелені смуги" для комп'ютерів і критичних вантажів, спільні пункти контролю на двосторонніх переходах, цифрові черги з гарантованим часом прибуття. Інакше кажучи, купити час людям і бізнесу, поки великий ремонт системи триває. На місцевому рівні -- "коридори-15 хвилин" для маятникової праці з фіксацією максимально допустимого середнього простою у будні.

По-четверте, необхідно спілкуватися з виборцями, використовуючи дані. Щомісяця внутрішні перевірки повинні мати відкритий цінник, що відображає години простою та витрати в євро, з чітким поясненням: де, чому, який вплив це мало на безпеку (дуже важливо) та яка економічна вартість (ще важливіше). У тих випадках, коли безпековий ефект є незначним, а витрати високими, політика повинна швидко та відкрито змінюватися.

Підсумок простий. Економіка Шенгену - це мережа дрібних рішень мільйонів людей і тисяч бізнесів, яка працює лише за умов економічної передбачуваності та стратегічної безпеки континенту.

Якщо Ви виявили помилку в написанні, будь ласка, дайте нам знати.