Прокуратура в условиях войны: последняя возможность стать основой правопорядка.
Призначення нового Генерального прокурора знову привернуло увагу суспільства до цього органу. Але важливіше інше: якою має бути прокуратура у воєнний час і після нього? Чи здатна вона стати центром, що об'єднує зусилля всієї системи забезпечення правопорядку і правосуддя?
У перші місяці великої війни українці вразили світ своєю єдністю, здатністю до самоорганізації та швидким ухваленням рішень без зайвої бюрократії. Люди приймали рішення миттєво, сміливо протистоячи страху та бездіяльності. Ця надзвичайна ситуація згуртувала суспільство: волонтери та правоохоронці діяли як єдиний механізм, а військові й медики – як злагоджена команда. Здавалося, ми всі відкрили в собі внутрішній потенціал, щоб подолати хаос.
Але вже за кілька місяців, у тилу, знову стали очевидними старі проблеми. Адже війна руйнує не лише будівлі, вона підриває правову систему, послаблює координацію між державними інституціями й створює сприятливий ґрунт для безкарності. Повернулася звична роз'єднаність, інституційна конкуренція, затягування рішень. До того ж з'явилися нові виклики - масштабніші, ніж будь-коли.
Суспільство вимагає справедливості. І не лише щодо воєнних злочинів, яких на нашій землі скоєно сотні тисяч. Українці чекають розслідувань щодо порушень прав людини, корупції, зловживань, злочинів проти власності, життя й безпеки. Але реалізувати цей запит неможливо без чіткого механізму координації. І саме прокуратура мала б бути центром цього процесу, визначаючи політику кримінального переслідування, включаючи загальнонаціональні координаційні пріоритети.
Після реформи прокуратури 2014-2016 років було ліквідовано функцію так званого "загального нагляду", яка в українській правовій традиції декілька десятиліть продовжувала існувати як пережиток радянських часів. У 2016 році змінами до Конституції за прокуратурою закріплені такі функції: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Ця реформа мала на меті зменшити концентрацію влади в органах прокуратури й зробити систему ближчою до європейських стандартів.
Венеціанська комісія в своїх рекомендаціях висловила підтримку відмові від радянської моделі "загального нагляду" прокуратури, підкреслюючи, що ця функція суперечить принципам правової держави. У Висновку №735/2013, присвяченому проєкту закону "Про прокуратуру", Комісія зазначила важливість фокусування прокуратури на діяльності, пов'язаній із кримінальним переслідуванням, захистом інтересів держави та прав громадян. Це не означає повну відмову прокуратури від участі в кримінальній юстиції, а закликає до її реформування: з чітким розподілом повноважень, усуненням політичного впливу та дотриманням принципів верховенства права. Також варто зазначити, що серед конституційних функцій прокуратури немає координаційної, що не дає можливості чітко визначити роль прокуратури в системі кримінальної юстиції та у взаємодії з органами, що відповідають за виявлення злочинів і виконання покарань.
Наразі, у зв'язку з воєнним станом, ми не можемо вносити зміни до Конституції, однак у майбутньому це стало б важливим кроком. Належне виконання прокуратурою координаційної функції також витіснить сьогоденну підміну правоохоронних органів.
У чинному законодавстві ця проблема частково вирішена. Стаття 9 Закону України "Про прокуратуру" наголошує на координаційній функції як одній із ключових. Проте ця норма залишилася на рівні декларацій, без належних змін та механізмів відповідальності, а також не інтегрована в інші нормативні акти, що регулюють діяльність правоохоронних органів. Це призводить до ситуацій, коли одні й ті ж кримінальні правопорушення розслідуються декілька разів, справи передаються між органами з приміткою "не наша юрисдикція", а деякі провадження просто губляться. Виникає також ситуація, коли прокуратура займається викриттям злочинів, прокурори проводять огляди місць подій, а новостворені підрозділи фактично виконують функції правоохоронців, що призводить до розпорошення ресурсів, зниження оперативності та можливостей для втечі підозрюваних за межі країни.
Прокуратура є єдиною установою, що здатна забезпечити ефективну співпрацю між правоохоронними та контрольними органами у сфері кримінальної юстиції, з метою запобігання злочинності та корупційним проявам. Проте, її недостатня активність не є наслідком власної бездіяльності, а зумовлена системними перешкодами.
У державі, що одночасно веде війну та намагається впроваджувати реформи, це виглядає як відверте марнотратство. Щоб усвідомити масштаби проблеми, достатньо ознайомитися з розслідуваннями кількох резонансних справ — від зловживань у військовій сфері до кримінальних проваджень щодо привласнення гуманітарних ресурсів. У кожному з цих випадків спостерігається відсутність узгодженості між різними інстанціями, нечіткість у визначенні підслідності та брак єдиної слідчої стратегії. Тим часом злочини продовжують множитися.
Історичний досвід свідчить, що після великих воєн суспільства стикаються не лише з економічними труднощами, а й зі зростанням злочинності. Наприклад, після Першої світової війни численні європейські країни пережили періоди глибокої інфляції, високого рівня безробіття та правової нестабільності. Ці фактори створили ідеальні умови для розвитку організованої злочинності, особливо в умовах демобілізації мільйонів солдатів.
У повоєнній Німеччині 1920-х років криміногенна обстановка стала настільки напруженою, що поліційні сили у багатьох областях фактично втратили контроль над злочинністю на вулицях. Після Другої світової війни у Франції, Італії, Україні та ряді інших держав різко зросла кількість збройних нападів, вбивств, розбоїв, а також активність чорного ринку і контрабанди. Ці злочини, пов'язані з залишками зброї у цивільного населення, також стали серйозною проблемою.
Сьогодні Україні необхідно зробити важливі висновки з набутих уроків. У нас немає часу на затримки або імітацію дій. Злочинність не зникає навіть у умовах війни — вона змінює свої форми. Ми вже можемо спостерігати зростання тіньової економіки, економічних злочинів, корупційних схем, а також нелегального обігу зброї і боєприпасів. В умовах воєнного стану зросла кількість рейдерських захоплень, шахрайств і випадків домашнього насильства. Спостерігаються підпали, провокації і диверсії. У майбутньому, після завершення бойових дій, ми можемо стикнутися з новими злочинами, пов’язаними з сучасними видами озброєнь, такими як FPV-дрони, а також з насильством, викликаним посттравматичним стресом, та конфліктами між цивільними особами і демобілізованими військовими. Всі ці фактори можуть призвести до формування нового кримінального середовища і розпаду правопорядку. Щоб уникнути трагічних сценаріїв минулого, ми повинні бути готовими і діяти превентивно вже зараз.
У таких умовах класична модель боротьби зі злочинністю не працює. Кожен орган живе своїм життям, працює за власним планом, має власну інформаційну політику. Спільні наради іноді є, але часто носять суто формальний характер - де щось підписують і фотографуються. Рішення не зобов'язують до дій, не мають санкційного супроводу, не фіксуються в нормативних документах. Тобто всі інституції працюють, але разом не є ефективними. Утворюється вакуум, що є сприятливим для злочинності. Генеральний прокурор, попри свою роль у системі, фактично не має повноважень, щоб вимагати виконання спільної стратегії. У 2021 Генпрокурор підписав декларативний наказ про координаційну діяльність (№28, зі змінами, внесеними наказом №3 від 02.01.2023), однак на практиці все звелося до імітації.
Прокуратура, як інституція, що забезпечує баланс, має потенціал стати органом, який об'єднує різні елементи системи. Це не повинно бути простою надбудовою з необмеженими повноваженнями, а радше організаційним центром, що має доступ до оперативних даних для координації дій і можливості запобігання злочинам. Прокуратура не є каральним органом чи політичним інструментом. Її роль полягає в тому, щоб виступати як система координат, яка об'єднує різні аспекти правосуддя, розпорошені серед численних установ. Подібна модель вже функціонує в ряді європейських країн, хоча підходи до реалізації координаційних функцій можуть суттєво відрізнятися.
Наприклад, у Франції прокурор має широкі адміністративні повноваження з узгодження дій правоохоронних органів, тобто має центральну координаційну роль. В Італії прокуратура наділена функціями процесуальної й адміністративної координації всіх правоохоронних дій. Навіть у Польщі, де структура ближча до нашої, Генпрокурор (він же міністр юстиції) наділений розширеними координаційними та наглядовими повноваженнями, й має право ініціювати створення міжвідомчих слідчих груп за участю Антикорупційного бюро, поліції та іншими правоохоронними органами.
Чому ми досі не просуваємось у цьому напрямку? Частково це зумовлено інерцією, а частково - страхом повернення до радянських практик прокуратури. Проте саме відсутність належного законодавства створює ілюзію нейтральності, за якою насправді ховаються хаос і безкарність. Якщо ми не забезпечимо ефективну координацію, наша система кримінальної юстиції не зможе адекватно реагувати на потреби суспільства.
Що потрібно зробити? По-перше, необхідно вдосконалити координаційну функцію в законодавчій сфері. Вона повинна бути чітко прописана в Конституції України, у відповідному законі, а також детально викладена в нормативних актах міністерств. Слід визначити: основи, алгоритми дій, терміни, механізми моніторингу, відповідальність та способи реалізації. Прокуратура повинна мати зобов'язання організовувати спільні засідання, формувати міжвідомчі слідчі групи та узгоджувати підходи до розслідувань.
Потрібна звітність - регулярна, публічна, з реальними цифрами, а не загальними фразами. Як перед парламентом, так і перед суспільством. І найголовніше - має з'явитися політична воля побудувати прокуратуру нового типу, не прокуратуру-карателя чи прокуратуру-беззубого статиста, а орган інституційно-відповідальний та здатний координувати.
