Не лише Національний банк України відіграє роль у забезпеченні економічної стабільності. Як Європейський Союз розподіляє свої обов'язки у цій сфері і які наслідки це має для України?
Автором цього твору є Віктор Козюк, доктор економічних наук, професор і керівник кафедри економічної теорії Західноукраїнського національного університету. Він також був членом Ради Національного банку України в період з 2016 по 2023 рік.
Які ролі інституцій беруть участь у забезпеченні макрофінансової стабільності? Це складне питання, яке в Україні часто спрощують, зводячи його до спотворених уявлень про основи економічної політики. Іноді можна почути думку, що Національний банк України має відповідати за підвищення кредитної глибини, стабільність валютного курсу та баланс платіжного балансу, водночас стимулюючи економічний розвиток, тоді як уряд має займатися розподілом бюджетних коштів та регулюванням...
В цій концептуальній матриці відсутня проблема макрофінансової стабільності, а відповідальність за неї розмивається. Влада сприймається лише як інструмент перерозподілу ресурсів, а політичний контроль надає доступ до фінансових потоків, регуляторного зиску та інших форм збагачення. Це, в свою чергу, формує хибне уявлення про те, яким чином повинні функціонувати інституції, що несуть відповідальність за макрофінансову стабільність.
Реформи, що відбулися після Революції Гідності, істотно змінили функції Національного банку України в економічному середовищі. Вони принесли ряд позитивних змін у реалізації фіскальної політики на макрорівні, відкрили нові можливості для структурних реформ і покращення якості інституцій. Проте процес євроінтеграції виявив, наскільки необхідні зміни в підходах до забезпечення макрофінансової стабільності в країнах Європейського Союзу, і показав, що ще попереду багато роботи.
З часу свого заснування Європейський Союз розбудував складну систему інститутів забезпечення макрофінансової стабільності. Низку ключових елементів такої системи було запроваджено ще в рамках Маастрихтського договору у 1992 році з фокусом на створення Економічного і валютного союзу. Іншими словами, ЄС і зона євро проєктувалися як єдине ціле. Щоправда, політична гнучкість вимагала опції окремих треків вступу до ЄС і переходу на спільну європейську валюту. Ключовий механізм макрофінансової стабільності на той час вбачався за принципом достатності цінової стабільності та фіскального згладжування ділового циклу. Було сформовано чітку модель:
У процесі першої хвилі розширення Європейського Союзу у 2004 році принцип автономії центральних банків став ключовим критерієм для інституційної конвергенції держав-кандидатів. Це мало особливе значення для створення інститутів макрофінансової стабільності, відповідно до принципів Aquis Communautaire.
Глобальна фінансова криза 2008 року та наступна дестабілізація єврозони в 2012-2015 роках призвели до глибокого переосмислення основ макрофінансової стабільності в Європейському Союзі. Важливим стало усвідомлення того, що розширене кредитування може призвести до серйозних проблем у банківському секторі. Низькі процентні ставки, в свою чергу, підвищують ціни на нерухомість до непомірних рівнів і не забезпечують ефективних інвестицій. Уряди виявилися обмеженими у своїх можливостях рятувати банки, а одночасна втрата конкурентоспроможності, фіскальної стійкості та фінансової стабільності створює вкрай небезпечну ситуацію, що загрожує всьому інтеграційному проєкту. Додатково, асинхронність бізнесових і фінансових циклів в економічному союзі, спричинена різницею в регулюваннях, дисбалансами у рівнях реальних процентних ставок та неоднозначною поведінкою реальних обмінних курсів, викликає дестабілізацію.
Реакція на кризові ситуації того періоду заклала фундамент для створення нової інституційної структури та перебудови механізму макрофінансової стабільності в Європейському Союзі.
По-перше, роль незалежності центробанків зміцнилась. Якщо центробанкам делеговано мандат на забезпечення фінансової стабільності, то ця функція так само потрапляє під парасольку незалежності, як і мандат на забезпечення цінової стабільності. Макропруденційне регулювання та мікропруденційний нагляд розділяються як окремі функції, політичне втручання у виконання яких неприпустиме.
По-друге, була заснована Європейська рада з системних ризиків. Її основна мета полягає в моніторингу фінансових ризиків на макрорівні та наданні методологічної підтримки макропруденційному регулюванню. Це означає, що основна увага цієї організації зосереджена на міжсекторальних зв’язках та уразливостях, які не виникають на рівні окремих фінансових установ або ринків, але можуть становити загрозу для загальної фінансової стабільності.
По-третє, регулювання банківської діяльності в Європейському Союзі було стандартизовано відповідно до принципів Базель ІІІ. Внаслідок цього формується банківський союз, який включає Європейську банківську установу, що відповідає за розробку єдиних підходів до регуляції, нагляду та їх впровадження в країнах-членах. Що стосується держав-учасниць зони євро, нагляд за системними банками передається до компетенції Європейського центрального банку, тоді як національні центробанки здійснюють контроль за несистемними фінансовими установами. Паралельно триває робота над створенням єдиного ринку капіталів.
По-четверте, Європейський Союз впровадив механізм, відомий як Європейський семестр, який передбачає оцінку всіх держав-учасниць на предмет наявності макрофінансових і структурних дисбалансів, що можуть призвести до дестабілізації або навіть економічної кризи. Ключовим елементом цього семестру є Процедура оцінки макроекономічних дисбалансів. Національні уряди надають звітність відповідно до встановлених стандартів, а Європейська комісія проводить аналіз ситуації в кожній країні, визначаючи ризики накопичення дисбалансів, та формулює рекомендації щодо корекції економічної політики.
По-п'яте, створено Європейський стабілізаційний механізм. Він адресований проблемам суверенної платоспроможності та підтримки, функціонує як кредитор останньої інстанції. Його основна мета -- виключити ризик емісійного фінансування на підтримку національних урядів, які зіткнулися з проблемою доступу до ринку.
По-шосте, підхід до фіскальної стійкості був оновлений. Уряди зобов'язані створити незалежні фіскальні ради, які здійснюватимуть контроль за ефективністю бюджетної політики, дотриманням фіскальних норм і стабільністю боргових показників. Фіскальні правила в кожній державі-члені повинні відповідати, або навіть перевищувати, вимоги Європейського Союзу. Правила Пакту про стабільність і зростання інтегруються в загальну європейську систему економічного управління разом із Європейським семестром та Процедурою оцінки макроекономічних дисбалансів, орієнтуючись на середньострокове бюджетне планування.
Переглянутий підхід Європейського Союзу до забезпечення макрофінансової стабільності проявив свою ефективність під час пандемії COVID-19. Це дозволило країнам ЄС гнучко реагувати на геополітичні виклики. Найважливіше, що цей підхід постійно адаптується відповідно до макроекономічних принципів та технічних норм, щоб забезпечити політичну підтримку на основі консенсусу.
Вступаючи в зобов'язання щодо європейської інтеграції, Україні необхідно бути готовою до втілення складного набору політичних та економічних стандартів. Інституційна структура макрофінансової стабільності не є винятком з цього правила. Її реалізація вимагатиме не лише формальних перетворень та створення нових бюрократичних структур, а й глибокого переосмислення принципів та ролей у процесі здійснення економічної політики. Скринінговий звіт за кластером 3 "Конкурентоспроможність і економічний розвиток" розділу 17 "Економічна та монетарна політика" надає певне уявлення про те, який шлях потрібно пройти для досягнення формальних вимог членства. Водночас вже зараз видно деякі питання, які потребують особливої уваги.
По-перше, боргова траєкторія воєнного часу явно йде в розріз із перспективним запровадженням інструментів забезпечення фіскальної стійкості. Це може вплинути на профіль фіскальних правил та інституційну спроможність фіскальної ради, створення якої має відбутися до кінця 2027 року. При цьому вже зараз потребує публічної дискусії питання про те, яка концепція функціонування такої ради закладається в проєкт її створення і який розподіл повноважень між фіскальною радою, Міністерством фінансів, парламентом, Рахунковою палатою тощо має відбутися.
По-друге, бюджетний дефіцит і середньострокове планування бюджету повинні здійснюватися на основі індикативної ролі структурного бюджетного балансу. Це передбачає, що уряд має прагнути до постійного компромісу між заходами, що стабілізують рівень державного боргу, і тими, що забезпечують циклічні стимули для підвищення попиту в економіці. Очевидно, що це вимагатиме трансформації економічного блоку уряду з простого механізму перерозподілу ресурсів, за яким часто ховається монетарна політика, на макроекономічний центр прийняття рішень країни.
По-третє, інституційна структура реалізації Європейського семестру залишається недостатньо прозорою. Досі не проведено публічних обговорень щодо того, який український орган має взяти на себе відповідальність за взаємодію з Європейською комісією в контексті впровадження Процедури оцінки макроекономічних дисбалансів. Досвід країн-членів ЄС свідчить про відсутність єдиного підходу в цьому питанні. Кожна країна формує свій власний алгоритм роботи з інструментами Європейського семестру.
По-четверте, найбільш важливою є змістова сторона питання. Структура Процедури оцінки макроекономічних дисбалансів вимагає відходу від держпланівського погляду на економіку чи асоціювання економічного блоку уряду з інстанцією наділення рентами та доступом до грошових потоків. Вона передбачає роботу з макрофінансовими зв'язками та системними ризиками, комунікацію з Єврокомісією та здатність обґрунтовувати заходи відповідно до рекомендацій останньої в такий спосіб, щоб вони були консистентні і не провокували конфлікту з бюрократами в Брюсселі. Це саме стосується фіскальної ради. Вона має бути інституційно спроможна і націлена на виконання завдання з незалежної оцінки фіскальної стійкості країни, а не ще одним органом, який схвалює поданий проєкт бюджету.
По-п'яте, спостерігається ефективна комунікація щодо впровадження євроінтеграційних стандартів в рамках національних установ. Це може створити ілюзію про реальний прогрес. Крім того, така ситуація може призвести до недостатньої уваги з боку суспільства та експертного середовища до питань, що вимагають попереднього обговорення. Якщо Національний банк України регулярно надає інформацію про зміни в регуляторному середовищі, то було б бажано бачити аналогічну активність і з боку інших державних органів.
З досвіду впровадження інтеграційних вимог можна зробити чіткий висновок. Хоча обґрунтування інституційної структури для забезпечення макрофінансової стабільності в Брюсселі виглядає надзвичайно переконливим, це не завжди гарантує успіх. Подібно до того, як колись Маастрихтські критерії економічної конвергенції справляли враження, важливо усвідомити, що готовність країни реалізувати цю структуру на практиці залежить не лише від уважності європейських чиновників у контролі за дотриманням європейських норм, а й від активності суспільства та його представників у політичній і державній сферах.
