Владимир Зеленский  в феврале анонсировал создание Конгресса местных и региональных властей при президенте в ходе заседания Совета развития общин и территорий в рамках Всеукраинского форума «Украина 30». В начале марта президент подписал Указ  «Об утверждении Положения о Конгрессе местных и региональных властей при Президенте Украины». Согласно документу, это консультативно-совещательный орган, среди основных задач которого  содействие эффективному завершению реформы местного самоуправления и налаживанию эффективного взаимодействия государственных органов и региональных элит, а также мониторинг общественно-политических и социально-экономических процессов, происходящих в государстве на региональном и местном уровнях.

Предполагается, что Конгресс будет участвовать в выработке государственной региональной политики. Кроме того, он должен изучать и обобщать международный опыт в сфере территориального развития с учетом стандартов Европейской хартии местного самоуправления, а также организовывать работу по формированию состава делегации Украины в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы. 

Конгресс будет состоять из двух палат. В первую войдут представители местной власти, главы объединенных территориальных громад, районные советы. Во вторую – главы областных государственных администраций и советов. В президиум конгресса войдут по три представителя из его палат, министры и руководство ОП, включая президента Владимира Зеленского. Конгресс создан на замену Совету развития общин и территорий, который существовал с 2019 года.

В Хмельницком, 3 июня с.г.  состоялось первое заседание Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Украины. Руководитель Офиса президента Украины Андрей Ермак заявил, что Конгресс местных и региональных властей Украины станет наибольшей в стране площадкой, где будут рассматриваться и решаться проблемы региональных органов власти. «Конгресс – это мощный инструмент решения ключевых проблем в деятельности местного саморегулирования. Мы считаем, что он станет наибольшей площадкой в Украине в ближайшее время для решения насущных проблем и деятельности органов местного самоуправления, их сообществ и ассоциаций» ,  — сказал  Ермак,  выступая на заседании Конгресса местных и региональных властей Украины в Хмельницком. 

Цель создания Офисом президента  Конгресса  местных и региональных властей, какой политический и правовой вес будут иметь решение новосозданного органа, станут ли  отношения между центром и региональными элитами  качественно новыми —  комментирует Андрей Бодров, Ph.D, политтехнолог, руководитель Центра экспертизы  и анализа 

Итак, еще в феврале Владимир Зеленский анонсировал создание Конгресса местных и региональных властей при президенте. Андрей Ермак во время выступления в Хмельницком сказал, что это мощный инструмент решения ключевых проблем  деятельности местного саморегулирования и выразил надежду, что новая структура станет наибольшей площадкой  для решения этих проблем.  По большому счету, Ермак признал, что остальные инструменты у нас пока «не мощные» , и справиться с проблемами местного самоуправления —  по поводу которой созвали первый конгресс  —  они не могут.

Но что это за инструмент? Мне кажется, мы должны под этим понимать попытку изобрести новый способ перекладывания своей персональной  ответственности  за принятие каких-то больших решений на других игроков, по принципу коллективной ответственности.  Все мы прекрасно понимаем, что в любом «Хурале», который создается, результат  закладывается организаторами изначально. Но для конечного пользователя  информация, которая потом по итогам этого Хурала  будет размещена,   конечно же, должна выглядеть «свежо» и креативно. Смотрите, был проведен чуть ли не всенародный съезд,  был создан орган  представителей громад от маленьких городов до городов-миллионников,  все эти представители единогласно приняли вот такое решение, все проблемы будут обсуждаться  на следующих собраниях,  ets. 

Что мы получим? Очередную консультативно- совещательную структуру? На самом деле, такая структура — параллельна  с уже существующими представительскими органами  и у местных депутатов возникают сомнения: «А кто тогда мы и зачем мы нужны»? Понятно, что главы громад территорий, которые попали в нижнюю и верхнюю Палаты новосозданного органа, они вроде бы тоже из депутатского корпуса, и вроде бы тоже на местах.  Но нельзя забывать, что они обладают замечательным для власти качеством – гораздо большей зависимостью. Они  находятся на постоянной зарплате у громады, используют бюджетные деньги. Соответственно,  гораздо более уязвимы  со стороны силовых органов. И отказывать власти, у которой тоже есть «теплый контакт» с этими органами — не всегда удобно, поэтому и решения  нового  Конгресса тоже могут быть вполне синхронными с теми идеями, которые витают в воздухе на  Банковой.

Создается впечатление, что мы получим очередную консультативно-совещательную структуру, которая будет настолько влиятельной, насколько это будет выгодно тому же Ермаку или кому-то другому на его месте. То есть на заседании новой структуры может состояться традиционное обсуждение содействия инвестициям в регионах, обсуждение различных проектов и так далее. А что будет на втором заседании? Практически при каждом украинском президенте создавались какие-то консультативно-совещательные органы, и большинство из них провели одно-два заседания, а Совет регионов изначально действовал по следующей схеме: президент или его доверенное лицо раздавали указания председателям ОГА, такой формат начал еще Леонид Кучма.

Вот такой способ  легитимации  определенных решений: они не навязаны «сверху»,  а, якобы, обсуждены и приняты «снизу». Для нынешних особенностей современной  политики – политики жеста,  вместо политики стратегии —  он очень важен, он очень медийный, скажем так. С одной стороны, он снимает ответственность с власти, с другой стороны, дает месседж: «Вы же сами этого захотели. Вот мы сделали, пошли навстречу решениям народа».

Спроектировано две  палаты Конгресса. Что дальше будет входить в «управленческий дизайн»  сказать трудно. Пока мы знаем, что новый орган должен быть при президенте, как и Совет регионов, который имел разное название в разные времена. Суть его, впрочем, всегда похожа: при президенте собирается какой-то круг, который глава государства считает представителями регионов, и он формулирует и пытается найти решение каких-то проблем. В нашем случае в таком органе спроектировано две палаты и заявлено, что в них будут представлены интересы общин, и здесь у меня возникает большое сомнение, поскольку я нигде не видел положение о том, какие полномочия нового образования, как они совмещаются с конституционными полномочиями органов власти и местного самоуправления. Неизвестно и то, кто и на каких основаниях будет выбирать или делегировать людей, как получат места в двух палатах этого конгресса. Непонятно, какой политический и правовой вес будут иметь решение новосозданного органа, ведь его нет ни в одном нормативно-правовом акте.

При этом, у нас уже есть опыт реализации внеконституционных полномочий, например, нашими объединенными территориальными громадами, которые, в принципе, как таковые в административно-территориальном устройстве Украины, скажем так, «новелла», которая пока еще не проникла в конституционные строчки. Я имею в виду ОТГ. Плюс ко всему, те же самые решения СНБО — это тоже, скажем так, выход за определенные профессиональные нормы. Почему? Потому что, все-таки, несмотря на то, что он коллективный, консультативный, но при этом при всем, он же все-таки государственный орган. А для государственного органа всегда действует норма: «разрешено только то, что разрешено». Соответственно, в данном случае, решение о том, чтобы подвергнуть санкциям собственных граждан, которые находятся в пределах досягаемости Судебной системы, наказать каким-то образом, экономически и политически – это все-таки тоже «новелла» в украинской системе.

Каков будет состав двухпалатного Конгресса?  На первичном этапе существует идея о том, что это будут главы громад, главы территориальных объединений. В нижней палате будут главы ОТГ и райсоветов.  В верхней палате это будут главы областных советов и губернаторы, которые будут представлять территорию. По большому счету, места в Палате, по идее, будут доставаться по должности. Не по выбору избирателя, а по занимаемому «теплому креслу».

Также интересен вопрос — какой правовой вес будут иметь решения нового органа? Если говорить о соблюдении правовых  норм, то никакого веса. Политика в последнее время все больше смещается не в правовую  плоскость,  а в плоскость «публичной пиарщины».  Соответственно, из этого вырастает та роль, которая и проектируется для этого органа. Орган, который «освящает»  собственным решением любые «телодвижения» власти. Нужно  вынести на референдум вопрос земли? Вот Хурал собрался… Это же не президент решил вынести, а вся местная власть. Какой-нибудь делегат заберется  на трибуну, скажет о том, что «нельзя допустить!» и все такое прочее.  Вот мы должны провести народный референдум.  Хурал проголосовал, власть «развела руками» — ну, что же, если народ так решил в лице своих представителей – народных комиссаров. Соответственно, мы «высочайше соизволяем» назначить референдум. Но президент не является источником инициативы для проведения референдума. Ему как-то это нужно все еще «впихнуть» в правовую рамку.  Но это и чрезвычайно удобный «инструмент», чтобы быстро собрать подписи.

Для головы  громады его территория по определению является достаточно управляемой.  У него есть местный админресурс,  есть местная клиентелла – экономическая, политическая, административная. Соответственно, эта клиентела может обеспечить достаточно быстрый сбор подписей за референдум по любой теме. Это попытка , скажем так, «прорастить» свою вертикаль, помимо административной, которая  достаточно сильно подвержена влиянию различных игроков местного характера. Но если тут есть расчет на то, что будет возможность получить стопроцентную  управляемость местными громадами  в новосозданном органе, я думаю, это расчет пока абсолютно безосновательный.

Более того, как только орган будет «оформлен»,  начнется еще борьба между нашими крупными региональными  игроками за то, кто будет влиять на этот орган  на местах – в какой-то определенной области. Иметь свою делегацию в этом политическом  новообразовании, да еще  влиять на ее решения так, чтобы она публично  озвучила позиции определенных «кругов»  – это очень удобно, например, для тех групп, которых сейчас пытаются «загнать под плинтус». Мы увидим, что даже этих делегатов, которые в нижней и верхней палате  собираются заседать, очень быстро разберут. Скажем так, будет новая статья затрат у олигархов или у местных финансово-промышленных групп  на финансирование этой фракции, этого органа, чтобы они оставались с большим, повернутым в правильную  сторону «ухом».

Пока трудно сказать, какую цель сейчас в этом вопросе ставит перед собой Банковая: подчинить себе местные элиты и органы местного самоуправления или она все-таки хочет достичь какого-то компромисса с региональными элитами, которые по результатам местных выборов продемонстрировали очень большое влияние. Мне кажется, центральная власть  пытается изобрести параллельный путь, который мог бы ослабить сложившееся  непростые  отношение между региональными элитами и Центром.

 Действия местных элит на минувших выборах действительно были очень эффективными  и показали, что Офис – это не настолько сильная вертикаль, как бывало при прежних президентах. Соответственно, задумались о формировании органов легитимации каких-то определенных решений, а, с другой стороны, через эти  органы можно «дотягиваться» до любого местного князька и предлагать ему свои «правила игры». Давать ему ощущение собственной ценности, давать ему ощущение собственных возможностей, прямой связи с Президентом и влияния  на своих патронов там,  на месте. Это — попытка наладить прямой диалог с целью повысить свое влияние. Я бы даже сформулировал, что это попытка «выдернуть» вот эту социальную базу – глав ОТГ и местных, каких-то небольших территориальных образований,  под влияние Офиса президента и из-под местных ФПГ. Скажем так, надежда смелая и мало реализуемая, но видно решили, что попробовать стоит.

Понятно, что конфликты более чем возможны. На примере Киева мы уже видим, как сейчас решаются конфликты с местными элитами. Есть «кнут и пряник» —  так было всегда. Сейчас просто за счет того, что из нашей политики все больше и больше уходит культура, и все больше приходят  «внешние эффекты» —  мы увидим обыски и жесткие, может даже силовые разборки на полях через прокси-структуры —  я не исключаю самых различных вариантов. По большому счету, та же ситуация с рынком «Столичным» показала, что, если есть заинтересованность у игрока, а  игрок на контакте с большими представителями власти, то  проблемы будут  решаться вот таким силовым путем и это будет аккуратно не замечено – ни силовыми органами, ни СМИ.

Есть еще такая «фишка» — институт префектов. В кулуарах шепчутся,  что затянувшийся процесс становления нового органа связан с сопротивлением и глав местных администраций, и их политических «хозяев». У Порошенко,  вот,  с  префектами  не получилось. Но попытается ли Зеленский продолжить эту линию?  По большому счету, формат администрации всегда была для местных игроков «вкуснее», чем «идея префектов». Почему? Потому что распределительными функциями обладает сейчас именно администрация, она реализует бюджет. Местный совет, всего лишь проектирует этот бюджет, а аппарат государственной администрации – его реализует. Соответственно, находиться на потоке все-таки удобнее в роли главы администрации. Все близкие люди к Порошенко на тот момент знали,  что стремительно теряли на местах электоральную популярность. Они понимали, что у их ставленников не будет возможности сесть в кресло исполкомов, местных Советов, которые, по идее,  в ходе реформы децентрализации   должны были заменить собой РГА. 

А префект в хозяйственной сфере будет существо попрошайническое  либо чисто паразитарно-вымогательское. Он будет вынужден  «присасываться» к местным потокам, заниматься «политическим шантажом» по отношению к местному совету и его исполкому. Будут предложения советам и их исполкомам открыть префекту доступ к денежным потокам под угрозой отмены некоторых решений, под угрозой роспуска местного совета за какое-то неправомерное решение, которое тоже пришлось бы достаточно долго и основательно обосновывать. Поэтому для всей президентской клиентеллы,  которая через администрацию президента расставила свою вертикаль «присосок» к местным бюджетам,  она, эта идея, была очень и очень неудобна. 

С одной стороны, ее хотели и требовали Западные партнеры, потому что увидели, что избыточная централизация –  навязывание сверху некоторых административных, политических и экономических процессов —  оно вредит стране. С другой стороны, это была идея  Порошенко, который хотел получить лояльность  местных элит и, соответственно, немного «подкормить» их. Но баланса между желаниями своего окружения, которое хотело дальше продолжать эксплуатировать идею райгосадминистрации и интересами местных элит, которые хотели получить право на  местные Советы и исполкомы в качестве распорядителей местных бюджетов найти не удалось.  Я так понимаю, что не удается пока и сейчас. Соответственно, говорить о том, что идея префектов будет реализована прямо завтра – не приходится. Пока еще слишком много вопросов с реализацией уже задуманных и каким-то образом даже воплощенных реформ. Это и легитимация статуса ОТГ, это и попытка понять, что же делать с районами, потому что идея районов закреплена в Конституции. Но при тех межбюджетных субсидиарных отношениях, которые есть между ОТГ и Центральным бюджетом, между Кабмином, районы много потеряли,  они сейчас  являются «декоративной прослойкой».

Попытка разобраться в том, а что же делать с этим всем – это вопрос вопросов. Но, с другой стороны, власть очень сильно манит идея ввести префектов на местах, как то «звено», которое может усилить влияние и давление на местное самоуправление. То есть, ввести префектов в тех местах, где их раньше  не было никогда. Например, есть Одесский район, в который входит город Одесса. В Одессе не было, нет и, с точки зрения  традиций Магдебургского права, и быть не может никакого префекта. Тем не менее, появляется Одесский район, исполком Одесского района, который, по идее, должен распоряжаться бюджетом Одесского района, в который входит город Одесса. И появляется префект Одесского района, который, по идее, заложенной  в сам статус префектуры, может противодействовать принятию решений на всей территории района. В том числе, на той территории, которая является городом Одессой. Это был бы интересный для Офиса  ход, но,  я так понимаю, мощности «продавить» его  не хватает.

Раздаются также голоса «экспертов», что упомянутый выше Конгресс  – это шаг к  двухпалатному Парламенту. Но я так не думаю. Это вещи разных масштабов и разных уровней. К двухпалатному парламенту надо готовиться и готовить к этому общество, собирать авторитетные группы поддержки, чтобы они нарабатывали соответствующие модели, и это долгая и непростая работа, и я не вижу, чтобы ею кто-то сейчас занимался. И конгресс здесь похож только по форме. По внутреннему содержанию – это совершенно иная форма представительства. Если мы говорим о двухпалатном парламенте, то наиболее распространенная форма двухпалатного представительства –  такая, при которой нижняя палата формируется через партийные выборы, пропорциональным путем. А вторая — верхняя палата формируется мажоритарным путем, через представительства регионов. Здесь происходят всенародные прямые выборы, или, может быть на выборы в региональном парламенте, того представителя, который олицетворяет регион в верхней палате. И главное тут — статус человека – он представляет регион, а не политическую силу. 

Таким образом, идея  создания Конгресса  местных властей   очень сильно отходит от идеи двухпалатного Парламента, как по форме представительства, так и по исполняемым функциям. Кроме всего упомянутого, в новосозданном органе не будут заложены аналогичные парламентским принципы, когда нижняя палата является источником определенных  инициатив, а верхняя мажоритарная палата является центром, который сверяет  инициативы депутатов, делегированных по партийно-политическому принципу, с интересами регионов, и, соответственно, выносят решение о том, остается в силе эта инициатива или нет.

Среди других, потенциально интересных, законодательных инициатив сейчас обсуждают введение местных референдумов. Мне кажется, что Украине, в плане внутриполитических и социальных расколов, сейчас больше всего мешает избыточная связность, взаимовлияние различных территорий. Избыточная связность  в том плане, что вся история  последних тридцати лет  – это борьба Востока и Запада, это борьба   элит «левого берега» и элит «правого берега», элит «индустриальных» и элит «аграрно-патриархальных» укладов. Идет постоянная борьба за то, чтобы установить свой проект на территории всей Украины. Это — источник постоянных конфликтов, который  приводил, в том числе,  к различным «майданам». В данном случае, эта связность, эта нарративность по отношению друг к другу —   если бы она немного уменьшилась, это принесло в нашу жизнь больше спокойствия, снизило бы напряжение. И местный референдум, в этом плане  — хороший инструмент. Если бы каждый регион получил возможность через местный референдум определять для себя какие-то важные на местном уровне процессы (например — используемые в школьных программах трактовки и учебники, соотношение предметов и языков преподавания, учреждение региональных праздничных дат —  все то, что можно спокойно отдать по мировому опыту на местный уровень, как это,  например,  сделали в Испании), это сняло бы с повестки многие манипуляции политиков, порождающих сепаратистами настроения.

А чтобы исключить опасность сепаратизма, нужно просто написать качественный проект, в котором должны быть «зашиты»  все необходимые балансы и невозможность злоупотребления им как инструментом власти. В нашей ситуации местные референдумы стали бы очень нужным инструментом для решения целого ряда региональных проблем. 

Конечно же, есть риск, что  власть будет рассматривать местный референдум,  как некую игрушку и будет пытаться использовать его в своих интересах, независимо от того, как будет прописан закон. Так было и будет, и это не зависит от фамилии президента.  Есть у нас уже целая традиция — оставить много лакун в формулировках, которые позволят двойную, а то и тройную трактовку содержания принятого документа.

Но есть и иные подводные камни.

С одной стороны, референдум может стать «инструментом» некой автономизации местных элит. Они, конечно, будут пытаться местные референдумы использовать в своих интересах для продвижения своих каких-то «хотелок», на которое более охотно отзывается местное население, соответственно, укрепляя этим свои политические позиции. 

С другой стороны, референдум может быть источником силы и для определенного рода провокаторов, которые смогут  «забрасывать» в общество совершенно провокационные вопросы,  инициировать референдумы по самым различным темам, внеся разброд и шатание в ряды  наших сограждан. 

При этом, если в государстве все хорошо с экономикой, если в нем ответственная силовая система, если есть эффективная  система противодействия иностранной экспансии, то нечего бояться. Ведь власти нам говорят, что в Украине все это есть, что у нас все хорошо —  значит,  бояться местных  референдумов не стоит. 

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here