Президент Украины Владимир Зеленский 8 апреля с.г.  подписал Закон «О всеукраинском референдуме» № 1135-IX, который Верховная Рада приняла 26 января 2021 года. Этот закон был инициирован главой государства, чтобы предоставить народу право самостоятельно и непосредственно, без участия политиков, решать государственные вопросы. Принятие этого документа было одним из пунктов президентской программы. Его имплементация увеличит возможности граждан участвовать в управлении государством и позволит существенно снизить напряжение в обществе в связи со сложными вопросами.

В Украине не стоит вопрос, быть ли референдуму – его существование предполагает прямая норма Конституции Украины. Вместе с тем Конституция регулирует лишь несколько требований относительно референдума, следовательно,  остальные вопросы (в том числе и процедурных) должен решить отдельный закон.  Закон определяет четыре вида всеукраинского референдума:  для внесения изменений в Конституцию Украины, решения вопросов общегосударственного значения, изменения территории страны и потери силы закона или отдельных его положений.

Закон позволяет выносить на референдум вопросы об изменении территории Украины. Причем поправка о том, что территория может изменяться только в сторону расширения, принята не была. Спорным  является и предусмотренный в Законе  срок сбора подписей за проведение референдума – 60 дней, то есть по 50 тыс. голосов в день, что является маловозможным. На референдум может выноситься один вопрос. Это тоже можно считать сужением конституционных прав народа на волеизъявление и расценивать как сужение сферы применения такого института, как референдум.  Сам референдум  проводится только по требованию не менее 3 млн граждан, которые имеют право голоса.  Конституционный суд должен проверить конституционность вопроса, который выносится на референдум. Только после этого президент может назначить его проведение. 

Не могут быть предметом всеукраинского референдума вопросы, которые  противоречат положениям Конституции Украины, общепризнанным принципам и нормам международного права. Вопросы об отмене или ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина. Вопросы, направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности. Не могут выноситься на референдум и вопросы налогов, бюджета, амнистии, а также те, что находятся в ведении органов правопорядка, прокуратуры или суда. 

По информации СМИ, партия «Слуга народа»  готовит пять законопроектов, которые предусматривают введение в Украине народовластия. Это законопроекты о всеукраинском и местном референдумах, о внедрении законодательных инициатив народа, о народном вето. 

Закон вызвал неоднозначную реакцию у политиков, депутатов и политических экспертов.  Эту проблему комментируют Андрей Золотарев, политолог, руководитель аналитического центра «Третий сектор» и  Михаил Чаплыга,  политический эксперт

фото золотаревАндрей Золотарев, политолог, руководитель аналитического центра «Третий сектор»

Отмечу, что Закон о референдуме  – было одно из предвыборных обещаний Зеленского. Честно говоря, я ожидал, что пакет законов о народовластии Украины будет принят осенью 2019 года, но лучше поздно, чем никогда. Зеленский, несмотря на то, что вокруг законопроекта  строилась своя конспирология, все-таки  его подписал. 

Зачем нам нужен референдум?  Коль скоро мы заявляем о приверженности европейским ценностям, то очень странно, что, фактически, 30 лет граждане  нашей страны были лишены права на этот инструмент  прямой демократии. Кстати, он указан  в Конституции Украины.  Единственный референдум, итоги которого были воплощены в жизнь – это референдум о независимости Украины в 1991 году. Но уже  итоги  второго референдума,  инициатором  которого был  Леонид Кучма в 2000 году, так и не были имплементированы. Хотя его предложения  – это ограничение депутатской неприкосновенности, двухпалатный парламент. Я, например,  считаю, что они – итоги —  оказались бы полезны для Украины во всех отношениях.

Создалось такое ощущение, что все наши власти старались сделать так, что на словах не возражая,  никто не оппонировал, никто не был против  —  на деле делали все,  чтобы этот инструмент максимально от народа отодвинуть. По сути, референдум 1991 года стал первым, и на сегодняшний день  единственным за все годы независимости  актом народного волеизъявления, результаты которого были воплощены в жизнь.

Демонстрируя приверженность европейским ценностям, за все годы независимости вся власть страны, в том числе  позапрошлая «преступная», а потом «майданная», так и нынешняя власть показала, что банально боится народного волеизъявления. 

При Януковиче был Закон о референдуме,  во время его президентства он был принят, и затем  был признан неконституционным в 2018 году. Но и тогда он был справедливо раскритикован украинскими и международными экспертами. В чем был ключевой изъян этого закона? Согласно тому закону, без активного и фактического участия исполнительной власти, референдум в Украине вообще было невозможно провести. Поэтому складывалась такая ситуация, когда все «за», но на деле отсутствовала законодательная база проведения как всеукраинского, так и местного референдумов. Почему буксовал местный референдум? Власть не очень-то хотела предоставлять территориальным громадам право решать свои вопросы путем волеизъявления на местных референдумах. Потому что  это критерий истинности и справедливости децентрализации.

Нынешний, подписанный Закон, также  не лишен изъянов. Законопроект определяет исчерпывающий перечень вопросов, которые могут выноситься на референдум. Вместе с тем Конституция ограничивает круг вопросов, которые не могут быть предметом референдума. То есть законом круг вопросов существенно сужается. 

Законопроект предусматривает, что референдум по народной инициативе провозглашается в случае сбора подписей в не менее чем 2/3 административно-территориальных единиц. Зато Конституция прямо указывает не на административно-территориальные единицы, а лишь на один из их видов – область. Явно недостаточным является и предусмотренный в законопроекте срок сбора подписей за проведение референдума – 60 дней, то есть по 50 тыс. голосов в день, что представляется малореальным.  Ну и сама цифра – 3 млн подписей – это организационно и финансово очень тяжело, это очень недешевое удовольствие. Поэтому «пересічні» от этого инструмента тут тоже немного отодвигаются, фактически, вот этим барьером, поскольку найти деньги на 3 млн подписей – может либо власть, либо олигарх, либо внешние силы.

Критики считают, что референдум может послужить поводом для злоупотреблений, поскольку люди смогут руководствоваться временными желаниями, нежели реальным, осознанным выбором. Обычные люди – говорят они —  недостаточно информированы и не имеют необходимого уровня знаний и подготовки, чтобы принимать решения по сложным вопросам. На избирателей  также могут влиять пропаганда, определенные политические фигуры, запугивания и дорогие рекламные кампании. 

На мой взгляд, эта критика – от лукавого, поскольку, в основном, я заметил, она проистекает и тех политических кругов – тех, кто мог, но не сделал. В «нулевые», в годы президентства Порошенко популярным был слоган  – «наш избиратель дурноват» и нельзя ему давать в руки такой инструмент. Думаю, критики  также  вспомнят, что референдум как инструмент, использовали для укрепления своей власти и диктаторские режимы: Гитлер в Германии, Муссолини в Италии, Франко в Испании

Напомню, существование референдума предполагает прямая норма Конституции. Вместе с тем Конституция регулирует лишь несколько требований относительно референдума, следовательно,  остальные вопросы (в том числе и процедурные) должен решить отдельный закон. Украина давно нуждается в качественном законодательстве о референдумах, принятый документ должен обеспечить  процедуру реализации прямой демократии. 

Но я не исключаю,  что инструмент референдумов, возможно, будут использовать политики и партии для политических манипуляций. Необходимость законодательного регулирования вопросов, связанных с проведением референдума, действительно является насущной.  Поскольку норма дает  общие положения,  она реализует этот институт, а дальше – как реализовать право на референдум —  на эти вопросы отвечает Закон о референдуме. Также в законе указано, говорит о том, что предметом референдума может быть только один вопрос. Это тоже можно считать сужением конституционных прав народа на волеизъявление и расценивать как сужение сферы применения такого института, как референдум. С другой стороны, это можно рассматривать,  как желание не  допустить злоупотреблений, чтобы партии не «играли в референдум».  Политики, безусловно,  будут пытаться применить закон для вынесения на референдум популистских вопросов или разделяющих украинское общество. Авторы включили определенные меры предосторожности для этого, однако многое будет зависеть от политиков

Правда,  ряд политиков, и я согласен с ними ,указывают ,что есть и дополнительные сложности.  По этому закону провести  референдум  «простой народ»  не сможет, так как  инициативная группа, которая хочет вынести какой-то вопрос на референдум, согласно законопроекту, должна представить политико-правовое обоснование своего предложения и определить социальные последствия референдума. Это, скажем,  две  «научных  диссертации». 

Есть опасения,  что таким образом создается возможность для власти принимать решения в обход парламента с помощью манипулятивных референдумов. Любая политсила, особенно провластная,  по любому поводу сможет изменять, корректировать или отменять законы по неизвестным причинам, прикрываясь волей «народа». 

Понятно, что закон неидеален. Другое дело, что потом можно дорабатывать, совершенствовать, но все-таки показательно то, что в отличие от предыдущего закона о референдуме, по нынешнему  практически не было критики —  ни со стороны общественных организаций, ни со стороны внешних институций. В этом плюс, поскольку были учтены замечания Венецианской комиссии, Конституционного суда, депутатов – всего круга заинтересованных лиц. Сам факт подписания Закона о референдуме я считаю  позитивом.  Надеюсь, президент подпишет и  Закон о местном референдуме.

Теперь о  технологических моментах.  Состоялся референдум, есть более 3 млн.  подписей, далее  Верховная Рада должна его имплементировать. Либо  не имплементировать — в зависимости от вопроса. Это тоже еще «камень преткновения», из-за которого, собственно, не были имплементированы итоги референдума 2000 года. Но здесь процедура имплементации выписана, была проведена работа над ошибками. Собственно, «пропетлять» парламентариям, уйти от имплементации итогов референдума будет намного сложнее, чем раньше.

Они принимают это решение и на основании механического подсчета голосов,  это бюллетени,  как и на выборах. Этим будет опекаться Центризбирком.

Еще раз отмечу, что технологически  —  собрать по 50 тысяч в день подписей —  очень и очень тяжело. Это должна быть полноценная политическая структура, которая будет этим заниматься. Или  организация, которую нужно под эту цель создавать —  2/3 регионов накрыть – это крайне  тяжело. Но главный плюс – это то, что этот инструмент появился. Он намного лучше, чем тот, который был принят менее 10 лет тому назад.

Главный минус законопроекта в том, что это по-прежнему является инструментом, который намного ближе к рукам власти, олигархам, нежели к общественности и простым гражданам. Законопроект, несмотря на его насущность и актуальность, оставил «за бортом» ряд вопросов, которые требуют регулирования. Он также содержит многочисленные формальные и содержательные недостатки, которые объективно необходимо устранять. Иначе есть опасность , что  референдум из инструмента прямого народовластия может превратиться в «эшафот» для государственного строя в Украине.

чаплыга фотоМихаил Чаплыга,  политический эксперт

Зачем нужен отдельный Закон? Конституция определяет только общие принципы, но не показывает процедуру и механизмы проведения референдума. Собственно, эти вопросы и призван решить Закон. Мы уже подзабыли, что референдум – это конституционная норма, это прямая форма народовластия, она прописана в нашей Конституции. В том числе, это демократическое обязательство Украины как страны. Соответственно, поскольку эта норма есть в Конституции, она должна быть реализована в законодательстве. В Конституции  прописывается только «рамочные» вещи, т.е. кем он оглашается Всеукраинский референдум,  в какие сроки проходит,  сколько там должно быть подписей и т.д. Весь механизм более детально должен быть выписан в соответствующем профильном законе, потому что если нет профильного закона, то, соответственно, норма Конституции, причем,  не одна —  их там несколько, которые касаются и местных референдумов,  является «мертвой нормой». Поэтому, в любом случае, закон нужен.

Есть немало мнений экспертов, и я так тоже считаю,  что уже существующий Закон нуждается в доработке. Именно потому, что он нуждается в доработке, и он очень спорный, президент его долго не подписывал, нарушая тем самым Конституцию. Президент обязан в определенный срок, обычно короткий, либо подписать, либо вернуть в парламент со своими замечаниями, т.е. вето. Президент, как делали это и ранее другие президенты, просто не подписывал , но санкций за это нет.  Закон, соответственно, в силу не вступал, хотя, теоретически, его должен был подписать спикер, который тоже этого не сделал. 

Но лучше плохой закон, чем никакой.  Отмечу, что  многие статьи этого закона напрямую противоречат требованиям Конституции. У правозащитников есть полный анализ, можно посмотреть очень детально, какие это статьи.  Самая большая проблема,  которая есть в этом Законе , заключается в том, что на референдум можно выносить вопрос об изменении границ страны, причем не в сторону увеличения, а в сторону уменьшения (!). Это означает, что в недобросовестных руках этот инструмент может превратиться в изменение границ Украины до размеров Винницкой области без формальной потери территориальной целостности. Это опасно, на самом деле. Скорее всего, эту норму закладывали, чтобы на референдуме проголосовать за изменение границ Украины без ОРДЛО и Крыма. Вполне возможно, мы станем свидетелями этого, потому что, если ружье висит на стене, оно должно выстрелить. Иначе —  зачем норма об изменении границ в тексте закона. Вот эта норма самая опасная и важная. Все остальное – это технические вещи,  там есть контрадикции в Конституции, но они носят технический характер, более  юридический.  С точки зрения интереса людей, просто граждан, главная опасность заключается именно в этой норме по изменению границ страны.  

Причем, правка, которую хотели внести, где разрешали проводить референдум по изменению границ исключительно при их увеличении  – эта правка не прошла.

Далее, споры вызывает норма, что предметом референдума может быть только один вопрос, и это можно считать сужением конституционных прав.  Сужением конституционных прав это быть не может, потому что оно в Конституции не описано – сколько и как. С другой стороны, есть логика. Дело в том, что в Конституционном праве можно найти обоснование и логику  под  многовопросные референдумы,   и в защиту одновопросных. Если на референдум выносится три вопроса, к примеру, из них один – важный, но тяжелый,  а два вопроса: «Небо синее?», например, а «солнце желтое?». Есть опасность того, что другими вопросами прикрывается серьезная проблема. 

Есть такая опция для граждан – не участвовать в референдуме. Но вопрос, например, «Хотите ли вы жить долго и счастливо» или «иметь все деньги мира» привлекут избирателей, которые ответят на один вопрос, но не ответят на другой, но тем самым, поднимут явку всему референдуму. Если выносить на референдум более одного вопроса, есть риск манипуляции с явкой и манипуляции с количеством голосов, поданных за один или второй вопрос при общей явке. Есть разные позиции по этому вопросу. Одни говорят, что можно – и это демократия, другие говорят, что это огромное поле для манипуляции, поэтому выносить нужно только один.

Кстати о поле для манипуляций. На избирателей даже при одном вопросе могут влиять: пропаганда, запугивание, определенные политические фигуры. И такое бывало. Более того, один из европейских лидеров, если я не ошибаюсь, Шарль де Голль в свое время достаточно часто пользовался инструментом референдума. Использование инструмента  референдума для сохранения власти как раз приписывали ему. Из-за этого приписывали и замашки на установление диктатуры. Но он  был лидер с безупречной репутацией, которому доверяли почти все. Де Голль без труда получил особые полномочия от парламента, а затем добился принятия новой конституции. Его дальнейшие действия показали, что он сочетает непреклонную волю и твердые принципы со здравым смыслом, который не позволяет возобладать идеям, даже самым дорогим и ценным для него, над чувством реальности. Период алжирского кризиса был медовым месяцем де Голля с Францией: между ними не стоял больше парламент, роль которого по новой конституции была значительно урезана, а по основным проблемам глава государства советовался непосредственно с народом, постоянно получая на референдумах большую поддержку.

Но дело в том, что власть всегда имеет преимущество. Например, даже в украинской Конституции вы можете собрать подписи за тот или иной референдум, и у нас такие прецеденты уже много раз были, но президент объявляет исключительно тот референдум, который ему хочется. При этом нет санкций за не объявление референдума. К примеру, мы с вами собрали подписи за референдум об отмене закона о продаже земли, а президент не выносит его. Соответственно, если власть хочет объявить референдум, она его объявит, если оппозиция, то 50 на 50. 

При этом, формулировки, которая власть может вынести на референдум, могут быть неоднозначными. Вот классический пример из теории политконсалтинга.  Вопрос: «Бросили ли Вы пить шампанское по утрам?» Ответ: «Да» — означает, что вы пили шаманское по утрам до этого, но уже бросили. Ответ: «Нет» — означает, что вы продолжаете пить шампанское по утрам. В обоих случаях вы пьете шампанское по утрам. Вот точно такие же манипуляции могут быть и на референдуме. Ну,  и я уже молчу о том, что, соответственно, зеркальные манипуляции могут быть при агитации. Но агитации «за» и «против» — это всегда манипуляция. В любом случае, в любой стране это нормальный,  демократически-состязательный процесс.

Соглашусь с тем, что обычные люди недостаточно информированы и не имеют необходимого уровня знаний и подготовки. Какой мотив у них будет прийти на референдум? Мотив может быть разный, тут мы не угадаем. Но мотивация граждан ходить на референдум – это форма прямого народовластия. Другое дело, что если вопрос сформулирован некорректно или неэмоционально, то граждане, естественно, могут не прийти. Но все зависит от кампании по референдуму. 

Касательно манипуляций и возможностей референдума – тоже есть классический пример – референдум в Чили во время диктатуры Аугусто Пиночета. Пиночет решил провести референдум о продлении своих конституционных полномочий. Была разрозненная оппозиция в Чили. Естественно, что при диктатуре все понимают, кто объявляет референдум, тот его и побеждает. Шансов особых не было, но оппозиция в Чили получила формально по несколько минут эфирного времени на государственном телевидении,  в рамках демократии, т.е. агитировать «за» или «против». При этом оппозиция договорилась  о том, что она не будет спорить друг с другом, не будет критиковать власть. Оппозиция договорилась (!) вместе нарисовать общую картину Чили – демократического  государства. Каждая партия, получив свои несколько минут в эфире, рассказывала свою часть общей истории о том, как хорошо будет жить в демократической Чили. Каждый рассказывал свой блок истории. В результате, Пиночет проиграл референдум. Ну и дальше произошли необратимые изменения. То есть, есть примеры как при прямой манипуляции власти, которая объявила референдум, и выиграла его, так и примеры того, как можно выиграть референдум даже у диктатуры.

Референдумы использовали также  Гитлер, Муссолини, Франко, причем,  диктаторам референдумы помогают. Поэтому инструмент референдума в руках власти в большинстве случаев считается признаком  диктатуры. Если Вы посмотрите в Google —  где в демократической Европе в последнее время были проведены референдумы, то за последние 20 лет, у вас практически не будет примеров. Приводят пример Исландии, референдум был проведен в марте 2010 г., на нем исландцы решили не возвращать средства иностранным кредиторам.  Приводят примеры  Швейцарии, не понимая смысл,   это другая форма управления страной, это конфедерация, при этом,  их референдумы носят интерактивный характер. 

Также  нужно учитывать, что  если результат референдума не устроил власть, это не означает, что результат референдума будет имплементирован, это означает, что следующие несколько месяцев власть посвятит разъяснительной работе, почему «она права» и проведет еще один референдум. 

Помним, что внедрение такого инструмента , как референдум, в наше общество говорит о том, что в дурных руках, у глупой власти он  становится инструментом диктатуры. Если власть демократична и смысл использования этого инструмента в интересах народа, он может служить в интересах народа. Но, к сожалению, как правило, референдумы – это инструменты манипуляции и инструменты в руках диктатуры – в большинстве случаев.

Хотя законопроект и предусматривает «предохранитель» в три миллиона подписей под инициативой, их верификацию на практике провести невозможно. Этим могут  воспользоваться политики. Можно купить  базу данных паспортов людей, заполняются бланки с подписями и все: три миллиона подписей, инициатива на референдум. Правоохранительные органы просто физически это не смогут проверить.  

В свое время у переселенцев было право, и оно конституционное, участвовать в местных выборах. Но механизма реализации механизма – не было. Точно так же как с импичментом. Есть импичмент, но механизм его реализации, по сути, нивелирует эту возможность. Точно так же и референдум. Есть ли это право? Да, оно есть, оно гарантировано Конституцией. А механизм его реализации прописан так, что если его инициируют,  то не у власти, а у оппозиции  практически не будет шансов собрать подписи и объявить этот референдум – 50 тыс голосов в день. Это  очень много, и это очень трудно.

Тем не менее, каков смысл этого Закона о референдуме, если его крайне трудно  реализовать на практике? Тут можно сказать, что это как самурай, ему не важна цель, ему важен сам путь. Точно так и тут. Инструмент референдума в руках оппозиции – это как путь самурая. Неважно, объявит его президент или нет. Важно, что собирая подписи за тот или иной вопрос, оппозиция (любая)  получает легальную возможность доносить свою позицию, альтернативную точку зрения, до граждан, проводить агитацию, вовлекать граждан и мобилизировать их.

Полагаю,  что главное преимущество этого документа — его наличие. Критика документа касается не только  запуска самого процесса референдума. Практически все парламентские политические силы активно критикуют закон именно в силу своей оппозиционности, а не из-за содержания документа. Поэтому я не исключаю очередного обращения в Конституционный Суд Украины, чтобы признать неконституционными  темы референдума —  с целью понижения рейтинга власти. В то же время, в Законе  не хватает положений о местных референдумах. Но без завершения реформы децентрализации в виде внесения соответствующих изменений в Конституцию, вопрос местных референдумов довольно проблематичен.  

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here