Минские соглашения (Минск-2) были приняты в столице Беларуси 12 февраля 2015 года. Их согласовали лидеры нормандского формата — Германии, Франции, Украины и России – и подписали представители Контактной группы, куда входят Россия, Украина, ОБСЕ и непризнанные ДНР и ЛНР. Этот пакет в резолюции № 2202 одобрил Совет Безопасности ООН.

Урегулирование конфликта на Донбассе проходит на двух площадках. Главная – это нормандский формат. Там лидеры государств-участников Украины, России, Германии и Франции договариваются о принципиальных вещах. На промежуточном уровне им помогают политические советники в рамках отдельных консультаций.

Режим тишины на Донбассе стартовал 27 июля прошлого года. Пока это самое длинное перемирие за все время войны на Востоке Украины. Перемирие должно было способствовать прогрессу на дипломатическом фронте, в том числе в работе Трехсторонней контактной группы (ТКГ). Осенью удалось договориться о разведении войск на четырех новых участках, но оно так и не состоялось.

Очередное заседание Трехсторонней контактной группы в режиме видеоконференции состоялось 3 февраля. Ситуацию на Донбассе обсуждали главы делегаций. На предыдущем заседании ТКГ 21 января, глава украинской делегации Леонид Кравчук предложил разработать единый документ с предложениями политических советников для утверждения лидерами государств нормандского формата.

По информации СМИ Совет Безопасности ООН 11 февраля проведет заседание по случаю шестилетней годовщины подписания комплекса мер по выполнению Минских соглашений.

Состояние Минского процесса комментирует Сергей Толстов, политолог, директор Института политического анализа и международных исследований

Сергей Толстов фотоЕсли соглашение о мире не выполняется в течение шести лет, оно уже мертво или еще живо? В случае с Минскими договоренностями по Восточной Украине (Минск-2) ответ не очевиден. Не реализован полностью ни один из 13 пунктов Комплекса мер по выполнению минских соглашений, подписанного 12 февраля 2015 года представителями России, ОБСЕ, Украины и руководителями самопровозглашенных «ДНР» и «ЛНР».

Нужно вспомнить, что 22 июля 2020 достигнуто перемирие — самое длительное и самое стабильное за все шесть лет. Предпосылки заключить перемирие – были еще весной, в марте. Сначала украинская сторона скептически относилась к тем мерам, которые были там изложены, главным образом из-за того, что отказывался от любых контактов с ЛНР и ДНР, в том числе, через прямой диалог в рамках Совместного центра по контролю и координации (СЦКК) для возможности установления прямых связей между боевыми позициями сторон. Но, тем не менее, в рамках нескольких раундов переговоров, нескольких согласований при достаточно активной позиции специального представителя ОБСЕ в Украине Хайди Грау и при поддержке внешних игроков удалось 22 июля согласовать поддерживающие меры. Трехсторонняя контактная группа достигла соглашения о том, что с 00:01 27 июля 2020 года должен соблюдаться режим полного и всеобъемлющего прекращения огня на линии разграничения сторон на Донбассе.

Напомню, что после Минска-1 перемирие продержалось около полутора месяцев в общей сложности. В принципе, первые Минские соглашения были в плане перемирия вообще неэффективны, поскольку никто не собирался соблюдать условия. Минск-2 последовал через пять месяцев после Минска-1, подписанного в сентябре 2014 года и также не выполненного. А после Минска-2 было около 20 попыток установить перемирие. Канцлер Германии Ангела Меркель и тогдашний президент Франции Франсуа Олланд отправились регулировать кризис в Киев и Москву, а затем — в столицу Беларуси. Там после 16-часовых переговоров с участием Меркель, Олланда, а также президентов Украины и России Петра Порошенко и Владимира Путина и был подписан минский мирный план.

Саммит в нормандском формате в Париже в начале декабря 2019 года снова попытался оживить Минск-2 после долгой паузы. На переговорах во французской столице лидеры Германии, Франции, России и Украины подтвердили приверженность минским соглашениям. Были также согласованы новые цели и сроки, в том числе — прекращение огня и обмен до конца года осужденными и удерживаемыми лицами. Обмен состоялся, но стрелять в Донбассе не перестали. Таким образом, первоочередной вопрос — всеобъемлющее и длительное прекращение огня — остается открытым.

Тем не менее, только нынешнее — от 27 июля — самое длинное перемирие. Его можно считать достаточно стабильным, хотя тут и наблюдаются периодические обострения, но человеческие потери в рамках последнего перемирия считаются минимальными.

Я бы не сказал, что последние полгода проблемы выполнения Минских соглашений — «провальные», как отмечают некоторые эксперты. Это, кстати, системный политический диалог в рамках Трехсторонней контактной группы. Но здесь нет решения практических мер восстановления контактов и облегчения контактов между Украиной и ОРДЛО. Вот здесь успехов крайне мало. Если сравнивать со второй половиной 2019 года, когда началось воплощение практических мер по обеспечения связи между подконтрольной украинской территорией и ОРДЛО, успехов было больше.

Дать новый импульс переговорам мог бы реалистичный план дальнейших шагов – «дорожная карта». По сути, в политическом плане главной задачей Трехсторонней контактной группы является разработка дорожной карты по выполнению Минских соглашений. Это то, на чем прекратился Нормандский процесс в ноябре-декабре 2016 года, когда обсуждался этот вопрос. Пауза была прервана Парижским саммитом в 2019 году – возвращает нас к совместному плану действий, которая крутится вокруг положений комплекса мер по выполнению Минских соглашений.

На сегодняшний день эти вопросы зависли. Осенью удалось договориться о разведении войск на четырех новых участках, но оно так и не состоялось. Однако, пожалуй, самый сложный вопрос – это освобождение и передача удерживаемых лиц. Украина подала списки на обмен по четырем категориям еще летом, но в ответ ничего не получила. Осенью прошлого года начался более интенсивный диалог по политическим аспектам урегулирования конфликта, а именно, тот факт, что сначала ЛНР и ДНР предоставили свой план действий, затем появился «План совместных шагов» Кравчука.

Очередное заседание Трехсторонней контактной группы в режиме видеоконференции состоялось 3 февраля. Ситуацию на Донбассе на этот раз обсуждали главы делегаций. Украина в очередной раз подчеркнула необходимость открытия КПВВ, имплементации Минских соглашений и итогов Парижского саммита, обеспечения безопасности в зоне конфликта, соблюдения режима прекращения огня, разведения сил и средств, включая согласование новых участков разведения, обновления плана разминирования. Представители Украины отметили, что Киев выполнит необходимые технические условия для полноценной работы КПВВ «Счастье» и «Золотое», которых по каким-то своим причинам ЛНР и ДНР не запускает в работу.

Все заинтересованные стороны присутствовали, но не было дискуссии, а было изложение основных позиций, плюс представлены российские предложения по конкретизации плана урегулирования. На сегодняшний день ситуация выглядит таким образом, что именно политическая дискуссия приводит к разногласиям. Грызлов говорит о том, что Украина свой план по урегулированию Минского конфликта не предоставила. Если исключить «План совместных шагов» Кравчука, то других документов, касающихся украинского плана урегулирования в целом за последние шесть лет не было. При этом украинские представители говорят, что проект российской стороны, предложенный Грызловым, является достаточно слабым.

Для того, чтобы продвинуть процесс политического урегулирования, необходимо конкретизировать план и добиться подтверждения какой-то схемы, которая удовлетворяла все стороны. На сегодняшний день этого нет. Второй аспект – это те практические меры по урегулированию конфликта, которые рассматриваются на каждом заседании Трехсторонней контактной группы, и по которым, действительно, в последнее время практически нет никакого прогресса. А это обсуждение условий сохранения режима прекращения огня, беспрепятственный доступ Красного креста и международных гуманитарных организаций на территорию ОРДЛО, освобождение пленных, разблокировка контрольных пунктов. Это переход к выполнению договоренностей 19 участков разминирования.

Также участники ТКГ продолжают обсуждение технических условий, которые позволят произвести ремонт газораспределительной станции в Марьинке. Украина подчеркнула, что обеспокоена тем, что на оккупированные территории не пропускают представителей МАГАТЭ. Вот так это выглядит на сегодняшний день. Что здесь главное, а что второстепенное – сказать трудно. По политическим документам, касающихся уточнения плана совместных действий по выполнению Минска – вот здесь происходит наиболее острая дискуссия.

Урегулирование конфликта на Донбассе проходит на двух площадках. Главная – это нормандский формат. Там лидеры государств-участников Украины, России, Германии и Франции договариваются о принципиальных вещах. На промежуточном уровне им помогают политические советники в рамках отдельных консультаций. А вот уже техническая реализация достигнутых соглашений лежит на минской ТКГ.

С момента последних переговоров на уровне лидеров нормандской четверки в Париже прошло уже более года. Решения того саммита, по большей части, до сих пор не выполнены. Главные достижения — это обмен пленными еще в апреле 2020 года и режим прекращения огня, который начался летом. После этого особых прорывов в мирном процессе не наблюдалось.

Я бы даже сказал, что здесь есть некий регресс. При том, что у сторон различные политические взгляды, предпочтения, но все-таки можно было бы нормализовать ситуацию, обеспечивать облегчение перехода границы, вести разговор про удерживание лицами – в общем, решать эти вопросы. Я думаю, все упирается в политические позиции сторон. Киев не признает себя проигравшей стороной. Минские соглашения, которые подписал Порошенко – это договор победившей стороны с проигравшей стороной. Договор подписали, когда операция в Дебальцево еще не завершилась. Но Порошенко очевидно думал, что Путин может пойти дальше, поэтому готов был подписать все что угодно. Но, подписав, по сути, документ не победившей, а проигравшей стороной, Киев себя проигравшей стороной не считает. При этом, с точки зрения подходов нынешней украинской власти, что делать с Донбассом, если конфликт будет урегулирован на основе Минских соглашений, Киев не знает. Там уже выросло поколения людей, которые, к сожалению, воспринимают Украину только как сторону конфликта. Русский язык в подконтрольной территории изъят из сферы общественной жизни, а в Донбассе он является основным.

Учитывая то, что через военный конфликт прошло огромное количество людей, то принять неподконтрольные территории без существенной зачистки, я думаю, нынешняя украинская власть боится: часть украинского общества, наиболее болезненно относящаяся к конфликту на Донбассе его не примет. Поэтому, если упростить все, то в украинской политической элиты присутствует такая оценка восприятия этого конфликта. Если линия разграничения происходит между Украиной и ОРДЛО, тогда конфликт находится на линии разграничения, то есть между Украиной и ДНР/ЛНР. Если эта граница исчезает, тогда этот конфликт будет в Киеве и на остальной территории Украины между теми, кто представляет и поддерживает нынешнюю власть и теми, кто ей противостоит. Вот примерно такая формула.

А тут уже выступают такие комментаторы, как Роман Бессмертный, который говорит, что для возвращения Донбасса необходима именно военная операция. Резников, который готовит законопроект о переходном режиме для Донбасса, в рамках которого всем гражданам будет предоставлен выбор – либо отказаться от российских паспортов, либо потерять права принимать участие в голосовании в Украине в любой форме. Резников также сказал, что отказ от Минских соглашений — это самоубийство. Мы должны понимать, что Минские соглашения – это перемирие. Нужно ли нам перемирие? Резников и другие прекрасно понимают, что нельзя уходить от Минских соглашений, поскольку мы уходим в никуда, мы уходим в состояние конфликта без каких-то ограничений, сдерживающих моментов. Перемирие – это политический термин, прекращение огня – это технический термин. Нынешнее прекращение огня нас устраивает? Устраивает. А выход из этих соглашений – это шаг самоубийцы. Я думаю, сейчас все эти паузы связаны с тем, что Киев всегда рассчитывает, что что-то изменится к лучшему во внешней сфере, Байден что-нибудь сделает. А что он может сделать? Он же не будет делить Восточную Европу на сферы влияния. Скорее всего, нас ждет балансирование на грани обострения конфликта, конфликта низкой интенсивности, возможно, с сохранением режима прекращения огня, поскольку, ЛНР и ДНР заинтересованы в таком режиме, они тоже, наверное, не очень хотят, чтобы их стреляли. А политическое урегулирование, на мой взгляд, маловероятно.

При этом, новый председатель ОБСЕ, министр иностранных дел Швеции Анн Линде считает, что Украина уже выполнила все условия для новой встречи лидеров в Нормандском формате. Она добавила, что в любом случае видит положительным результатом переговоров прекращение огня, которое продолжается с 27 июля.

Украина готова выполнять пункты по беспрепятственному доступу специальной мониторинговой миссии, по разминированию, по открытию пропускных пунктов — украинская сторона действительно подготовила по четырем новым участкам разведение войск, но противоположная сторона блокирует эти вопросы. На этом основании она сделала такое заявления. С точки зрения обмена удерживаемыми лицами, здесь прослеживается такая позиция, что поскольку это позитивно влияет на имидж президента Зеленского, то на сегодняшний день ЛНД/ДНР и Москва не хотят давать Зеленскому возможность улучшить свой политический имидж, поэтому обмен тормозится.

Российская Федерация также инициировала заседание Совета безопасности ООН по Украине: 11 февраля на заседании Совбеза ООН обсудят минские соглашения, это отмечено и в программе заседаний Совбеза ООН.

В принципе, это логично. Поскольку в 2015 году 22 февраля было заседание, на котором Совет Безопасности поддержал Минские соглашения, то страна, входящая в Совет Безопасности может требовать проведения заседания по состоянию выполнения Резолюции Совбеза. Что это реально даст? С одной стороны резолюции Совбеза считаются обязательными. Но выполняются они тогда, когда есть согласие, готовность обеспечить выполнение резолюции всех доминирующих игроков. В принципе, проведение такого заседания могло бы дать возможность найти какие-то точки соприкосновения и дать реалистичную оценку ситуации. Я думаю, скорее всего, это пройдет по сценарию пропагандистского соревнования и взаимных обвинений, но Украина в нем участвовать не будет. У нынешнего состава стран Совбеза западное доминирование. Но таких государств, которые могли поддерживать обострение полемики, например Польши, Балтии, на сегодняшний день там нет.

Кстати, глава МИД ФРГ Хайко Маас на онлайн-конференции «Европа-2021» 2 февраля сказал, что администрация президента Джо Байдена демонстрирует, что США будут активнее участвовать в усилиях по урегулированию конфликта на Украине, чем при Дональде Трампе. СМИ ссылались на слова Мааса, что «больший американский вклад» поможет Германии и Франции как посредникам в конфликте «постепенно реализовать уже согласованные вещи».

Однако я думаю, что позиции новой администрации США по Восточной Европе, включая Россию, Украину, Молдову, Беларусь, Грузию еще нет. Я не первый раз встречаю информацию, что США готовы присоединиться к нормандскому формату. Первое такое любопытное появилось на сайте «Der Spiegel». Обозреватель журнала сообщил 29 января о том, что по данным его источника в администрации Байдена рассматривают возможности вхождения в нормандский формат для ускорения урегулирования конфликта. Шпигель, напомнил, что Обама представил решение украинского кризиса европейцам и под давлением канцлера Меркель воздерживался от поставок оружия украинской армии. Это вызывало раздражение у тогдашнего вице-президента США Байдена. Теперь Шпигель предполагает, что США может более активно участвовать в нормандском формате, при этом отмечая, что в Федеральном правительстве эту инициативу восприняли скептически, поскольку вмешательство США может привести к тому, РФ может выйти из нормандского формата. Путин, как мы поняли из его Давосской речи, выразил ожидания, что Европа и Россия придут к более конструктивной повестке дня. Теперь в комментариях Хайка Мааса, Германия вроде бы как ожидает более активное участие США в этом конфликте.

Я не верю в то, что Байден может войти в нормандский формат. То, что США могли бы участвовать на более низком уровне – экспертов или министров – это еще возможно. Я не представляю себе, каким образом Байден может войти в нормандский формат, тем более, это требует согласия со стороны России, а Москва уже заявила, что они не заинтересованы в расширении нормандского формата. Я не понимаю, каким образом Байден будет урегулировать конфликт на Донбассе, при том, что все остальные аспекты российско-американских отношений – это очень много различных проблем. Диалог между США и Россией должен иметь самостоятельный характер, где будут обсуждаться Иранская ядерная программа, ситуация в Сирии, целый ряд других проблем, включая Украину. Мне кажется, политика США в Восточной Европе будет консолидирована по принципу попытки дестабилизации России с целью вывести ее из игры через внутренние недовольства, а также в продолжении давления на Россию в Беларуси, Донбассе и Приднестровье. К чему это приведет – сказать трудно, но я не вижу здесь такого компромисса, который мог бы обеспечить урегулирование.

Если брать доминирующую позицию российских политических сил и позицию российской элиты, то она заключается в том, что Грузия, в принципе, может иметь шанс на свободное плавание. А вот в отношении Украины и Беларуси необходимо добиться от США и Запада понятного и четкого обязательства, что они не будут тянуть эти страны в НАТО и не будут пытаться разместить на территории Украины ракетные комплексы, иначе Путин ни на какие соглашения, скорее всего, не пойдет и конфликт будет балансировать между возможностью обострения и нынешним — полузамороженным.

Новое соглашение, своего рода «Минск-3», пока не просматривается. Россия не демонстрирует заинтересованности во внесении изменений в Минск-2, версии которых то и дело озвучивает Украина. Пока Минские соглашения остаются не выполненными, Европейский Союз не собирается отменять привязанные к ним санкции против РФ. Призывы к их отмене периодически раздаются в Западной Европе, в том числе в Германии. Если же соглашения все-таки изменят, то пока не ясно, будут ли изменены и санкции.

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here