Государственный бюджет на 2021 год был одобрен Верховной Радой: нардепы поддержали проект постановления №4000-П. «За» проголосовали 275 народных депутатов. В соответствии с нормами Бюджетного кодекса, парламент должен до 1 декабря принять этот документ в целом как закон. Определенным «новшеством»  документа можно считать попытку Кабмина моделирования бюджетной политики и экономической ситуации на ближайшие три года.

Депутаты подали к законопроекту несколько тысяч поправок и предложений.  По мнению экспертов, чтобы учесть все правки необходимо почти полтора триллиона гривен – а это еще два бюджета. В итоге комитет ВР предложил более скромную сумму, депутаты договорились увеличить доходы на 20,2 млрд грн и немного перераспределить расходы.

По словам премьера, это бюджет возможностей, который объединяет в себе «социальные возможности и части, которые будут развивать экономику». На 2021 год Кабмин решил существенно увеличить расходы на медицину – почти на 20%, до 158,74 млрд грн. В этой сумме предусмотрена закупка вакцины от Covid-19 и получение помощи на борьбу с болезнью. Однако будет ли там отдельный коронавирусный фонд, пока не известно.

Эксперты указывают, что проект бюджета выглядит нереалистично. К тому же дыру в бюджете (Минфин указал в проекте дефицит в 270 млрд грн) планируют убрать за счет займов, как внешних, так и внутренних. Однако у экспертов и чиновников есть сомнения, что Минфин сможет одалживать достаточно, чтобы покрыть все расходы. Тем более что и в этом году правительство уже испытывает трудности с финансирование дефицита госказны.

Проект критикуют не первый день – сразу после того, как в Кабмине озвучили приблизительные планы по бюджету, эксперты начали говорить, что в нем есть ряд рисков для экономики. Один из проблемных моментов документа, отмечают специалисты – завышенный план по доходам. Бюджет также критикуют из-за того, что финансирование ресурсов местных органов власти существенно урезали. На фоне проводимой реформы децентрализации это выглядит нелогично — полномочий у местных властей стало больше, а ресурсов – меньше. Еще одной проблемой для Кабмина в 2021 году может стать бюджет нынешнего года. Есть вероятность, что Минфин не сможет перекрыть дефицит этого года за счет займов. Из-за этого правительству придется отказаться от части расходов и, возможно, перекинуть некоторые выплаты уже на 2021 год.

Новый бюджетный документ анализирует  Виктор Скаршевский, экономист, эксперт института Growford

Все, что касается бюджета, идет по тому сценарию, о котором я говорил еще два месяца назад. В этом сценарии нет ничего нового, он аналогичен двум последним годам принятия бюджета. Кабмин вовремя, до 15 сентября, подает проект бюджета в Верховную Раду. Потом депутаты пишут более двух тысяч правок – еще на полтора-два бюджета, т.е. на полтора-два триллиона гривен. Бюджетный комитет Верховной Рады это рассматривает, учитывает только небольшое количество правок и увеличение на небольшую сумму. В прошлом году учел на 11 млрд грн, в этом году – на 20 млрд грн, это менее 2% от доходной части бюджета. Дальше  Верховная Рада голосует за бюджетные выводы, утвержденные бюджетным комитетом.

Стоит обратить внимание, что голосование законопроекта о госбюджете в первом чтении, это не совсем то первое чтение, которое голосуется по другим законопроектам. Это специфический законопроект, потому что закон принимается не сам по себе, т.е. как текст законопроекта, а отдельно голосуются бюджетные выводы – как предложения депутатов Кабмину для доработки во втором чтении.

Я прогнозировал также, что появится субвенция на социально-экономическое развитие отдельных территорий в правках депутатов, и то, что это будет учтено. Так и случилось. Эту субвенцию еще называют «фондом мажоритарщиков». На 2021 год предлагается рекордная сумма этой субвенции – 7,4 млрд грн. Эти средства пойдут на округа мажоритарщиков. Это делается для того, чтобы нашлись голоса в Верховной Раде. Как мы видели, это хорошо работает – 275 голосов есть.

Я думаю, никаких особых проблем не будет и при голосовании во втором чтении, Кабмин всегда оперативно работает, и до первого декабря мы будем уже иметь Закон «О Государственном бюджете Украины на 2021 год». Это то, что касается процедур.

К законопроекту «О государственном бюджете Украины на 2021 год» прилагается 30-страничное дополнение «Показателей госбюджета на 2022-2023 годы». По своему смыслу этот документ является описанием посткризисных реалий Украины после пандемии COVID-19 и связанного с ней экономического спада. Во вступительной части документа указано, что приоритетные направления бюджетной политики 2022-2023 годов базируются на программе деятельности Кабмина. Да, именно той программы, за которую Рада до сих пор так и не проголосовала. Кроме «нелицензированной» программы КМУ, расчет основывался на «Целях устойчивого развития Украины», а также программах сотрудничества с МВФ и другими международными организациями и Соглашении об ассоциации Украины с ЕС.

Основные прогнозные цифры, драйверы украинской экономики до 2023 года, описаны с учетом « серьезного рывка» именно в первый посткризисный 2021 год. На фоне спада в этом году, следующий год, по мнению правительства, должен стать трамплином для отрыва от экономического «дна». А в 2022 году, также по мнению правительства, Украина отыграет эффект спада в 2020 и создаст задел для роста экономики.

Что тут можно сказать? К сожалению, не меняется экономическая политика как таковая. Например, за что критикуют бюджет, который Кабмин подал в Верховную Раду – за увеличение расходов на госаппарат. Критиковали за то, что социальные стандарты находятся на мизерном уровне, фактически, индексируются на 9%, хотя прожиточный минимум закладываемы в бюджет более, чем в два раза ниже, чем фактический прожиточный минимум, который считают в Минсоцполитике. Критиковали за большой объем долгов и за высокую долговую нагрузку. И когда мы смотрим, а за что же проголосовали депутаты, какие правки они учли, что они хотят получить от Кабмина, то ни одна из этих позиций не была учтена в правках, а просто проигнорирована.

Что касается расходов на госаппарат, интересно, что депутаты в своих бюджетных «хотелках» даже увеличили расходы на небольшую часть, но увеличили – на Верховную Раду – плюс 280 млн грн, даже на Кабмин умудрились увеличить – на 15 млн грн. Это то, что они рекомендовали Кабмину, чтобы они учли при доработке ко второму чтению. Критиковали бюджет за прожиточный минимум – он находится на уровне 2189 грн, но депутаты не проголосовали, чтобы его поднять, например, до 3,5 тыс грн или 4 тыс грн, хотя это предлагалось правками отдельных депутатов почти от всех фракций нынешнего парламента.

В конечном итоге, депутаты написали в своих бюджетных выводах, чтобы Кабмин рассмотрел по мере своих финансовых возможностей повышение социальных стандартов. Мы понимаем, что финансовые возможности ограничены, исходя из дефицита бюджета. Кстати, дефицит бюджета, который планируется на 2021 год — 270 млрд грн, его так же критиковали за то, что большой дефицит. Но депутаты не пересмотрели его в сторону уменьшения, а оставили на том же уровне, увеличив доходную и расходную части бюджета на 20 млрд грн.

Когда от Кабмина поступил проект бюджета в Верховную Раду, депутаты говорили, что нужно его радикально пересмотреть, это сырой документ, и пересмотрели – на 2% (20 млрд грн). И не забыли сделать себе субвенцию, подарок – 7,4 млрд грн. Раньше эта субвенция составляла порядка 2-5 млрд грн. Данная субвенция идет на отдельные территории. Отдельные территории – это депутатские мажоритарные округа. Как показывает практика и анализ прошлых лет этой, прошлой и позапрошлой властью, данная субвенция обычно распределяется на депутатов из  фракций, которые входят в правящее большинство, а средняя сумма субвенции для мажоритарщиков из большинства в 3 раза выше, чем для остальных депутатов.

Чтобы понять, насколько реалистичен проект бюджета на 2021 год, посмотрим, а что с выполнением бюджета в текущем 2020 году.

Доходная часть государственного бюджета в последние месяцы выполняется и даже перевыполняется, что позволило перекрыть провал в поступлениях первого полугодия. В итоге, за 10 месяцев 2020 года доходная часть выполнена на 99,1%, т.е. отставание от плана составляет менее 1%. Здесь следует отметить, что одной из основных причин выполнения плана в последние месяцы, является снижение самого плана по доходной части на 120 млрд грн или 11% при апрельском пересмотре госбюджета на 2020 год.

А вот расходная часть – недовыполняется, причем, существенно. Почти по всем статьям – по министерствам, ведомствам – не выбираются полностью деньги. Особенно это касается здравоохранения, там недофинансировано 28 млрд грн за 9 месяцев 2020 года (при плане 87 млрд грн израсходовано 59 млрд грн), обороны – недофинансировано 12 млрд грн, безопасности – недофинансировано 11 млрд грн. Всего за 9 месяцев 2020 из госбюджета недофинансировано 93 млрд грн расходов или 11% от плана на этот период.

Это вопрос и плохого планирования, в том числе. Другими словами, в Украине проблема не с доходной частью бюджета, а с расходной.

Недофинансирование расходной части бюджета позволяет искусственно уменьшить дефицит бюджета. Так, на 2020 год планировался  дефицит бюджета в размере 298 млрд грн, а по факту за 10 месяцев он был почти в 3 раза меньше – 111 млрд грн. По итогам 2020 года дефицит госбюджета составит менее 200 млрд грн.

Аналогичную ситуацию я ожидаю и в 2021 году. Дефицитная «дыра» планируется в 270 млрд, но по факту будет гораздо меньше, порядка 150-160 млрд грн, если не меньше.

Дефицит бюджета финансируется из трех источников. Это внутренние заимствование, внешнее заимствование и приватизация (разовые доходы). В лучшем случае, приватизация в 2021 году даст 6 млрд грн, что на фоне планируемого дефицита в 270 млрд грн  не очень впечатляет. К слову, приватизация должна производиться с целью повышения эффективности управления этими предприятиями, а не с точки зрения наполнения бюджета.

Что касается внешних заимствований, то там стоит более-менее реальная сумма – $3 млрд на внешних рынках и $1,5 млрд долларов – от МВФ. И реально, в этот раз даже, если не получим от МВФ, можно занять недостающую сумму $1,5 млрд на внешних рынках.

В проекте бюджета 2021 года не включены кредиты от ЕС – кредитное соглашение Украина подписала на 1,2 млрд евро. Просто, когда верстался бюджет, в правительстве исходили из того, что 1,2 млрд евро от Евросоюза мы получим в 2020 году, поэтому на 2021 год они их не закладывали. Уже очевидно, в этом году мы ничего не получим. Поэтому, я предположу, что на второе чтение деньги от ЕС Кабмин заложит уже на 2021 год.

По поводу социальной политики. Также депутаты резко критиковали  уменьшение  расходов на субсидии на 2021 год, но оставили все на том же уровне. Одно дело – политические заявления, а другое – реальность. Социальные стандарты как были на мизерном уровне, так и остались. Исходя из всех тенденций, я думаю, что бюджет в Кабмине особо не изменится ко второму чтению. В бедной экономике не может появиться откуда-то большое количество денег. У нас и так на все расходной части не хватает, поэтому там может быть небольшое перераспределение, например, на ту же субвенцию мажоритарщикам.

На что будут тратиться деньги? Если брать по министерствам, то номер один – это Министерство социальной политики – 319,5 млрд грн, из которых 203 млрд грн – это финансирование дефицита Пенсионного фонда. Если посмотреть, поменялась эта сумма с 2020 годом, с учетом той инфляции, которая прогнозируется на следующий год – 7%, то в реальном исчислении расходы на Минсоцполитики они уменьшаются. Не в последнюю очередь это происходит благодаря субсидиям на жилищно-коммунальные услуги. Несмотря на то, что индексация пенсий будет происходить несколько раз в следующем году, финансирование дефицита Пенсионного фонда остается фактически на уровне этого года. Пенсионному фонду в 2021 году не будет хватать, по моим расчетам порядка 40 млрд грн, причем в этом году уже не хватает 17 млрд грн.

На Министерство здравоохранения выделяют 155 млрд грн – это, кстати, меньше, чем на обслуживание государственного долга. На Министерство обороны – 117,5 млрд грн (как в 2020 году), Министерство внутренних дел – 98,3 млрд грн – на 5 млрд грн больше, чем в 2020 году. Это если брать самые крупные расходы по министерствам.

Инвестиции в экономику. По новой методологии Национального банка  прямые иностранные инвестиции у нас уходят, а не приходят в Украину, причем это исчисляется в миллиардах долларов. Если брать инвестиции в целом, в этом году они резко просели в 2020 году – у нас же кризис, падение экономики. Нет каких-то объективных предпосылок, что инвестиции существенно увеличатся в следующем году. Например, если в этом году есть инвестиции, то в следующем году будет рост. Если в этом году нет инвестиций, то для роста экономики в 2021 году нет особых причин.

Есть только одна причина. Я называю это не рост, а небольшое восстановление. В этом году экономика упадет где-то на 6%, а в следующем, даже если покажет те же 4,6%, что прогнозируется правительством, то это будет не рост, а восстановление, причем уровень будет ниже, чем в 2019 году. Это нельзя назвать ростом как таковым. Это просто небольшое восстановление.

Нужно понимать, что мы находимся на очень низком уровне развития, если взять ВВП на душу населения. Вот эти +/-3%, если брать по большому счету, в рамках статистической погрешности, потому что экономика маленькая сама по себе. Для такой экономики как в Украине, если мы хотим на самом деле получить развитие, необходимо 8-10% роста. Это то, о чем популистически рассказывало прошлое правительство – 40% за 5 лет, но без указания того, за счет каких экономических и финансовых инструментов можно достичь такого роста.

Необходимо проводить активную инновационно-промышленную политику, которая направлена, прежде всего, на экспорт. А этого всего нет. На экспортно-кредитное агентство в бюджете 2021 года предусмотрено несколько млн грн. А на самом деле, чтобы оно хоть чуть начало работать и помогать экспортерам высокотехнологической продукции, промышленной продукции – необходимо минимум 2 млрд грн. Причем, 7,4 – на субвенцию для мажоритарщиков нашли, а 2 млрд для экспортно-кредитного агентства – не оказалось. Повторюсь, в бюджете, в принципе, отсутствует программа по развитию промышленности и экспорта.

Если посмотреть структуру доходов и структуру расходов бюджета этого года, следующего, прошлого: ничего существенно не меняется, никаких качественных изменений не произошло и не происходит, если смотреть на бюджет с макроэкономической точки зрения. Если бы в нем увеличились расходы на экспортно-кредитное агентство, если бы в бюджете появились государственные программы по развитию промышленности, но в бюджете кроме закупки пассажирских вагонов – ничего особенного и нет. Хорошо, если это будут пассажирские вагоны украинского производства. У нас же может быть «ProZorro»  за меньшую сумму импортное закупит. Никакой гарантии в бюджете не заложено, что это будет украинский производитель вагонов. Хорошо, что заложены деньги на покупку пассажирских вагонов – 3,5 млрд грн. Другой вопрос, как они будут израсходованы. А чтобы не возникало таких вопросов, должна быть госпрограмма по развитию промышленности и экспорта, а ее нет.

Пересмотра налоговых ставок и снижения налогового давления в следующем году не будет. При этом, как обычно повышаются акцизы на сигареты и алкоголь, что связано с обязательствами Украины перед ЕС.

Если говорить про какое-то «качество» и «прорыв», нужно снижать налоговое давление, но оно не снижается. Это прописано в Меморандуме с МВФ – украинская власть взяла на себя обязательство не снижать налоги, не использовать инструменты налоговых стимулов для развития экономики. Это означает – никакого развития, например, индустриальных парков, то, что повсеместно используется в Польше, Турции в других странах и способствуют экономическому развитию, – в Украине не предвидится.

Каких-то фундаментальных причин для резкого укрепления или девальвации гривны – на данный момент нет, скорее всего, будет 28-29 грн за доллар. Будет плавная небольшая девальвация. До конца следующего года может быть в пределах 30 грн за доллар. Но это если не будет каких-то катаклизмов, тотального карантина, например, или резкого ухудшения внешнеэкономических условий.

На относительную курсовую стабильность в этом году повлияли внешние факторы. Мировые цены на основные украинские экспортные товары просели незначительно, а на некоторые виды продукции даже повысились, например, на железную руду. Украине просто повезло в этом контексте. Ведь цены на энергоресурсы, нефть и нефтепродукты, газ – резко снизились в первой половине 2020 года. Так как у нас экспорт упал намного меньше, чем импорт, получилось, что предложение валюты в конечном итоге больше, чем спрос на нее. Поэтому Нацбанк, если брать с начала года, на 700 млн долларов выкупил валюту. Но так как будет и дальше расширяться торговый дефицит в следующем году, начнет восстанавливаться импорт, то будет больше причин для девальвационных процессов.

Попытка моделирования бюджетной политики на ближайшие три года – это позитивно и необходимо, но Кабмин отказался от этой практики в этом году. В Бюджетном кодексе предусмотрена разработка и утверждение Бюджетной декларации на три года. Ее должен был разработать Кабмин в мае, утвердить – в июне, до середины июля должны были утвердить Бюджетную декларацию в Верховной Раде. Но в 2020 году Кабмин ее не разрабатывал, не утверждал и, соответственно, в Верховную раду – не подавал.

При премьере Гройсмане  разработали Бюджетную декларацию на три года, но на Кабмине ее не утвердили, т.е. также проигнорировали нормы Бюджетного кодекса. А здесь, как я понял, разработки не было, списали все на коронавирус, карантин и т.п. Хотя, какая разница, если в законе это прописано, в Кодексе прописано – в любом случае необходимо иметь виденье на ближайшие три года. Если карантин, то, как минимум, нужно было предусмотреть несколько сценариев.

Главный риск, который несет бюджет на 2021 – отсутствие проактивной экономической политики, мы плывем по течению, на направление и скорость которого мы не влияем.

Среди отдельных рисков – увеличение долгов населения за жилищно-коммунальные услуги, в связи с уменьшением суммы субсидий на ЖКУ. Впрочем, этот риск реализуется ежегодно.

В целом, так как экономическая политика не поменялась, то мы и получаем соответствующий бюджет, аналогичный 2018-2019-2020 годам. Малообеспеченным семьям, которым не хватало и не хватает денег на пропитание, на проживание, так и не будет хватать, потому что ключевой показатель, социальный стандарт — прожиточный минимум – в 2-2,5 раза ниже фактического — как был, на низком уровне, так и остается. А нему привязаны практически все остальные стандарты.

Это даже не риски, это продолжение всех тех негативов, которые были раньше.

С точки зрения долговой нагрузки – она увеличивается на следующий год. Если не провести реструктуризацию государственного долга – хоть дефолта и не будет, но и развития не будет, потому что слишком большие средства необходимо тратить для погашения долгов и обслуживание накопившихся долгов.

А если провести реструктуризацию, то появился бы ресурс для развития экономики.

Есть важное замечание, что реструктуризация сама по себе – не панацея, особенно, если нет четкой экономической программы. Эти «реструктуризованные» деньги, опять могут «проесть», а не инвестировать, не создавать точки роста для украинской экономики.

В целом, проект бюджета на 2021 год – это бюджет маленькой бедной аграрной сырьевой страны с низкими социальными стандартами и отсутствием действенных стимулов для устойчивого экономического роста.

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here