Административно-территориальную карту страны в ближайшем будущем ждут существенные перемены. Сократится количество районов: Минразвития общин и территорий показало проект обновленной «нарезки», согласно которому вместо нынешних 490 районов останется всего 118. Укрупнение районов в Минразвития пояснили тем, что функционал у всех районных органов власти был одинаковый, однако нагрузка очень отличалась из-за разного размера и количества населения районов. О проекте админреформы, предусматривающем укрупнение районов, и, соответственно, сокращение их количества, говорил еще в июле 2019-го нардеп и глава партии «Слуга народа» Александр Корниенко.

Необходимость изменения районного деления, по мнению правительства, возникла из-за диспропорций параметров существующих районов. Эксперты отмечают, что эта нарезка — продолжение реформы децентрализации, в рамках которой уже создаются ОТГ.

Но во многих областях предложенное укрупнение районов  уже вызвало негодование местных жителей. Кроме того, сокращение числа районов означает и сокращение различных служб и бюджетников, начиная с полиции и заканчивая врачами. А сами госуслуги станут менее доступными в чисто географическом смысле. Ряд политологов указывают, что существенную  роль в нарезке сыграл «политический фактор», ведь если такая нарезка состоится, то осенние выборы уже пройдут в новых районах, а дальше на каждый из них будет назначен свой «смотрящий» от центральной власти.

Как  планируют перекроить карту Украины,  как новая нарезка территорий  скажется на качестве жизни и доступе к услугам на местах – комментировали Руслан Бортник, директор Украинского института политики, Михаил Бно-Айриян, экс-председатель Киевской ОГА, Алексей Дорошенко, депутат Киевского областного совета.

Михаил Бно-Айриян, экс-председатель Киевской ОГА

Административная реформа в Украине имеет несколько целей. Первая цель – передать как можно больше полномочий и возможностей на уровень местных общин в принятии решений по  управлению  своими территориями. То есть сделать так, чтобы они несли ответственность за территорию,  на которой они проживают.

Вторая цель – убрать лишний бюрократический передел, лишние бюрократические цепочки, когда жизненно важные вопросы для общин решались в Киеве или областных центрах. Теперь жизненно важные решения должны принимать они сами. Плюс оптимизация государственных структур, таких как районные и областные  госадминистрации позволит снизить нагрузку на государственный бюджет, что тоже предполагает более эффективное использование государственных средств.

Третья цель – это оптимизировать финансовые потоки. То есть позволить местным общинам самим формировать не только свои расходы, но и доходы. Это очень важно, потому что отныне общины будут иметь ровно столько денег, сколько они сами смогут заработать как община. Это создают сразу несколько «добавленных стоимостей»: во-первых, местные общины будут более щепетильнее относиться к своим статьям расходов, во-вторых, они становятся гораздо более мотивированнее в вопросе привлечения новых инвестиций и создании новых рабочих мест, в-третьих, это позволяет развести общегосударственные финансы с местными финансами, а значит, дает возможность направить средства того же государственного бюджета на действительно стратегические задачи на уровне страны.

Еще один аспект философии реформы  —  чем больше ответственности спускается вниз, тем больше общественного контроля будет со стороны общины за тем, как расходуются средства и как управляется территория общины на местах. Это работает, поскольку одно дело, какому-нибудь коррупционеру,  чиновнику обладминистрации скрыться от последствий своих «решений»  в областном центре или раствориться Киева, а другое дело —  когда это поселок, община, в которой живет 20-30 тысяч человек и все деяния администрации проходят на виду у жителей.

Отмечу, что создание ОТГ «буксует». Премьер-министр Украины Денис Шмыгаль на днях привел статистику, из которой следует, что в Украине должны быть созданы 1029 ОТГ, из них примерно 110 – конфликтные. То есть, у 8% общин есть напряжение среди местных элит. Уверен, что эта цифра занижена, и на самом деле недовольство составленными перспективными планами гораздо выше среди местных элит.

Хотя, по правде сказать, это естественно, потому что местные элиты пытаются сделать так, чтобы именно на базе их поселка, села или города была создана объединено-территориальная община, ведь тогда они будут контролировать финансовые потоки и влиять на принятие ключевых решений на своей территории.

Будучи губернатором Киевской области,  я понял, что  нам необходим диалог со всеми участниками процесса. И многие проблемы возникают из-за того, что местные руководители  не проговаривают проблемы между собой,  не обсуждают их.  Все это приводит к тому, что проблема приобретает затяжной и скрытый характер. Тут также присутствует и коррупционная составляющая, потому что принятие тех или иных решений о финальных конфигурациях  влияет на денежные потоки, а местные элиты заинтересованы, чтобы решение имело именно такой вид, а не другой.

Также стоит сказать, что приграничные области – Ивано-Франковская, Закарпатская, Волынская, Львовская и Черновицкая области традиционно имеют сильное влияние соседних государств, таких как Венгрия, Польша. Поэтому децентрализационные устремления на местном уровне могут иметь несколько другую подоплеку, и это необходимо учитывать.

Что касается роли госадминистраций и замены их на префектуры, то это вызов для меня, и я вижу, что  это вызов и для президента,  для его вертикали. Дело в том, что наше общество глубоко патерналистское, а патерналистские настроения очень значимые. У нас люди на подсознательном уровне хотят «сильную руку», правителя, который придет, наведет порядок, создаст всем благо. Нынешний президент Владимир Зеленский это четко понимает, и знает, что его рейтинг основывается на том, насколько он удовлетворяет этот запрос. Его модель поведения, как и модель поведения многих бывших президентов, тяготеет к президентско-парламентской форме правления, когда есть сильный президент, сильная вертикаль, а парламент и правительство – на второстепенных ролях.

Но Конституция Украины не предполагает такую конфигурацию в полной мере, поэтому у нас постоянно наблюдаются перекосы. У нас по закону за все отвечает правительство, а на самом деле все ожидают решений от президента. Президент Украины сейчас демонстрирует, что именно он является «последней инстанцией». То, что он выиграл выборы с таким результатом и то, что он завел в парламент монобольшинство, как раз и дает ему полномочия нести за все ответственность.

Следует отметить, процесс децентрализации начался до прихода к власти Владимира Зеленского,  и этот процесс никто не остановил и не откорректировал из-за новых факторов, которые начали доминировать в украинской политики. Получилось так, что мы максимально наделяем автономией общины, мы создаем сотни новых объединенных территориальных общин и планируем провести там выборы. В то же время, президент и вся его команда, Офис президента пытаются строить в стране жесткую президентскую вертикаль власти и полномочий. На мой взгляд, это самый большой вызов, противоречие, которое создаст определенные сложности в обществе и политике.

Кроме того, можно вспомнить ситуацию с мэрами. Они выглядят гораздо сильнее на фоне новых губернаторов.  Это следствие неэффективной региональной политики и непрофессионализм тех, кто отвечает за региональную политику в целом. Они не знают, как развивать регионы, страну, вследствие неэффективной региональной политики на уровне Банковой. Все на Банковой пытаются строить вертикаль, а строить нужно страну, развивать элиты, усиливать институты на местах. Страна – это не Киев. Страна – это регионы, в этом и есть разница в подходах.

Выборы, которые произойдут – ослабят эту вертикаль, потому что даже если партия «Слуга народа» сможет завести своих депутатов в облсоветы, местные советы, эти люди очень быстро «отдрейфуют», если позиции президента пошатнутся. А произойдет это достаточно быстро.

Как возможная ответная реакция – это создание институции, которая бы обслуживала  эту власть, и не давала общинам сильно лавировать вправо и влево. Это и должен сделать, в идеале,  префект.  Если вспомнить, первая редакция законодательных инициатив Банковой касательно децентрализации  предполагала, что префекты могут не только остановить решение руководителя ОТГ и заблокировать его через суд, но и могут поднять вопрос о выражении недоверия руководителю ОТГ и его дальнейшее увольнение. Я уже не говорю про силовой блок, который однозначно будет в координации префектов.

К сожалению, я пока не ожидаю европейскую модель, европейский уровень в работе префектур, поскольку кризис противоречия президентско-парламентского стиля управления и децентрализации очевиден, и он состоится. Президент с благими намерениями, пытаясь построить страну, также старается жестко усилить свою вертикаль власти и это идет в диссонанс с усилением и проведением децентрализации. Единственный способ сбалансировать децентрализацию – сделать сильными префектов с точки зрения Банковой. А сделать их сильными с точки зрения Банковой – это делегировать полномочия, возможность принимать решения, укрепить их силовиками.

фото бортникРуслан Бортник, директор Украинского института политики

Номинально несколько причин проведения административно-территориальной реформы. Сделать оптимальные районы, условно говоря – унифицировать все районы в Украине, а у нас их 490.  Необходимо сделать их приблизительно равными по численности населения, по социальной инфраструктуре, которая есть на их территориях, оптимизировать их. Вторая причина – передел районов связан с реформой децентрализации и созданием ОТГ. В Украине 164 района, где покрытие громадами от 50% до 99%. Это означает, что, фактически, районные государственные администрации в этих районах не функционируют.

Задекларированные  задачи  реформы  – это  сократить нагрузку на бюджет в части финансирования всей структуры районов, местных органов исполнительной власти, администрации, полиции, судов, медицины, образования, домов культуры  —  всего того, что представляет собой государство.  При объединении районов, количество людей, которые будут получать от государства зарплату – уменьшится, возможно, на десятки тысяч человек по всей стране. Сейчас районы «нарезаются» исходя из интересов региональных элит, исходя из интересов больших компаний, работающих в тех или иных регионах.

Давайте посмотрим логику разделения на районы: нужно создать такое количество районов и в таких местах, где не всюду созданы ОТГ. Нам говорят, что  необходимость административно-территориальной реформы назрела, потому что у нас создано 49-50% ОТГ и районные администрации в таких районах, где созданы ОТГ – не нужны, они не работают. Но по такой логике нужно все районы ликвидировать и всюду создать ОТГ. Для чего по-новому нарезать районы, если они не будут работать при ОТГ. Т.е. не всюду 100% будут ОТГ? По такой логике полностью необходимо ликвидировать районы, но они на это не идут, они сокращают это количество районов. Я считаю, ключевой фактор тут  – наличие свободных административно-территориальных единиц и ОТГ. Власть  пыталась так нарезать где-то территорию, чтобы  в каждом районе были еще и свободные административно-территориальные единицы и были какие-то ОТГ, чтобы сохранялась хоть какая-то целесообразность функционирования районов. Именно поэтому мы видим странные районы.

Есть еще один  фактор нового разделения  – был мощный  лоббизм. Мне рассказывали, насколько серьезные лоббистские структуры включались в процесс «нарезки» районов, как полосовали эти карты между собой местные элиты и олигархи. Было очень важно, куда отойдет  административная единица, куда и какой карьер, песок,  в какой район или ОТГ уйдет то или иное предприятие. Сохранится ли интегральный бизнес? Например, есть  большая компания —  сможет ли она сохранить свою структуру  в рамках одного района или ее  рассекут на несколько районов. Это был ключевой фактор – влияние бизнеса наших олигархов. Именно олигархи  сидели возле «каравая» и «резали» эту карту, часто игнорируя те неплохие требования и параметры, которые они же придумали чуть раньше, но в рекомендациях. Местные элиты поставили перед собой задачу создания собственных, подконтрольных им районов, т.е. произойдет создание феодальных вотчин. Это не административно-территориальная реформа. Это, скорее всего,  «административно-феодальный секвестр»,   т.е. урезание присутствия органов исполнительной власти и органов и органов местного самоуправления на местах. В рамках объединения в ОТГ – урезаны органы местного самоуправления, стало меньше сельсоветов. Возможно,  не сотни тысяч людей потеряют работу из-за этого, но десятки тысяч – точно. Кроме того, это урезания присутствия местных органов власти на местах. Вслед за этим идет урезания количества полицейского персонала, структуры органов внутренних дел.

Скорее всего, post factum, будут создаваться некие специфические  «народные республики» в составе Украины. Больше всего сейчас это видно  по тому,  как нарезали районы для болгар, румын и венгров: четко и красиво отрезали их районы, где они будут доминировать если не этнически, то финансово и политически. Проблем с «нарезками»  по стране уже  очень много. Фактически, каждая вторая ОТГ – проблемная, потому что там местные элиты боролись за поле, лес, предприятие, кусок трубопровода. Повсеместно это «нарезалось» по-живому.

Такого перераздела территории  в Украине не было  с 20-х годов прошлого столетия. Как раз прошло сто лет после советской административно-территориальной реформы, а это тоже определенный маркер — тогда вообще создавалась страна и создавались нынешние районы. Но Союз и нынешнее районирование создавалось по другому принципу. Территории страны разделялись приблизительно на равные по численности участки. В каждом из этих 490 районов советская власть создавала районный суд, районное управление милиции, районную администрацию. В каждом сельсовете создавался дом культуры, школа, больница, другие объекты быта, таким образом, накачивали их деньгами, людьми, возможностями. Это действительно была масштабная индустриализация и инфраструктуризация очень отсталой провинции — Украины. А сейчас идет урезание, обстругивание провинциальной жизни,  и вся  ситуация  на местах  станет еще менее понятной как для исполнительной, так и для законодательной власти.

Проблем с новым  районированием будет еще очень много, конфликты будут продолжаться долго. Уверен, к этой истории мы будем возвращаться неоднократно. Жизнь людей в регионах после этой реформы – ухудшится. Управляемость государства – она только номинально улучшится, станет меньше проблемных районов. Эта реформа проводится ради «галочки», ради грантов, потому что она давно начата и ради некоего  политического пиара. Эта реформа не дает украинцам ни одного нового преимущества.

Ведь, с одной стороны, задумали правильную, и не просто назревшую, а уже давно перезревшую вещь: передать на места, в небольшие села, поселки и городки больше денежных средств, которые ранее оседали на уровне районных и областных советов, а затем распределялись в виде разных субвенций в рамках утверждаемых этими советами целевых программ. Однако почему-то дать эти деньги решили не существующим населенным пунктам, а новой сущности: объединенным территориальным громадам. Происходящая реформа попросту перенаправит финансовые потоки. В этом и заключается главный вопрос —  какова цель этой реформы с изменением админустройства страны.

Получается,  несколько населенных пунктов объединяются в новую административно-территориальную единицу с собственным советом и мэром, и вот эта вот новая сущность уже и получает деньги. При этом «собственные»  советы объединяемых населенных пунктов ликвидируются. В результате нередко оказывается, что вместо сельсовета на соседней улице жители какого-нибудь прошедшего через объединение села теперь должны «ездить к власти»  за несколько десятков километров.

Во многих случаях возможность получить государственные услуги, начиная от свидетельства о рождении, смерти, брака, получения паспорта, заканчивая банальной медицинской или образовательной услугой  —  во многих случаях эта дистанция для граждан вырастет. Государство обещает создать центры административного обслуживания граждан. Но в тех громадах, с которыми я общаюсь, в тех громадах, в которых ,кстати,  живут мои родители – таких центров нет. И теперь, вместо того, чтобы поехать в район за 12-20 километров и решить свои проблемы, им необходимо будет ехать 80 км в областной центр, который теперь станет сердцем района для их ОТГ. Поэтому качество услуг ухудшится и это может иметь негативные электоральные последствия для власти уже на следующих парламентских выборах, потому что на местных выборах в полной мере, наверное, результаты реформы  еще не сработают.

алексей Дорошенко фотоАлексей Дорошенко, депутат Киевского областного совета

Логика административной реформы была понятна. Правда,  никто не понимал, как это  будет работать  в каждом конкретном случае.  Если мы с вами говорим об ОТГ, то, с одной стороны, ОТГ много лет имели возможность сформироваться по собственному желанию, но большинство ОТГ так и не сделали этого. Поэтому, когда теперь,  уже без  их желания начинают «женить», то рекламации не уместны. Добровольно не захотели воспользоваться шансом, поэтому их тут уже будут объединять  по нормативным актам. Это привело к тому, что многие ОТГ сейчас опомнились,  хотят примкнуть к «богатым» ОТГ, но могу утверждать,  что их точно  не хотят видеть в тех ОТГ, в которые они хотят войти.

Скажу как практик. За последний год за все заседания я слышал от граждан  один лейтмотив: мы хотим, но при этом мы хотим так, как не хочет никто. Многие громады говорят о том, что не хотят ни к кому присоединяться, хотят быть самостоятельными. Тогда их спрашиваешь, как же самостоятельными быть, это разве ваша самостоятельная республика? Но они отвечают, что хотят только так. Увы, нередко бывает так, что нет никакой логики. Можно уже утверждать, что все  ОТГ, которые сформируются против желания громад,  и те, где действительно громады обоснованно хотят как-то по-другому – вот их всего  20-30%. Остальное – это «махновщина», причем в худшем виде.

Если смотреть  далее,  уже по районам, то  здесь возникает проблема  – а по районам действительно уже сформировано не так, как планировалось. Как районы планировались – для большинства это уже было непонятно. И теперь они переделились в последний момент,  они это сделали по принципу «кто первым добежал, того и тапки». Например, Ирпень и  Буча. Тут личностные взаимоотношения,  потому что, с одной стороны, экс-мэр Ирпеня Владимир Карплюк, который сейчас по факту управляет Ирпенем, предполагал, что Ирпень будет районным центром, а мэр Бучи Анатолий Федорук – успел «добежать» первым, потому что он все-таки ближе к действующей власти на сегодняшний день, он один из руководителей «Ассоциации городов Украины». У Карплюка и Федорука – сложные личные взаимоотношения, хотя раньше они были кумовьями, но на сегодня политики их «развела». В данном случае, Федорук гораздо более закаленный боец в политических боях, он смог отстоять свой собственный интерес и Бучу, которая в три раза меньше, чем Ирпень, но  теперь оказывается районным центром.

Мне часто задают вопрос – этот процесс хорош для простых граждан? Почти без разницы. Если мы с вами говорим о больницах, школах, они как были, так и остаются. Вопрос в том, где будет находить райгосадминистрация. И ничего другого. Вместо Броварского района появится Бориспольский район. Даже из названия понятно, что административным центром района будет не город Бровары, где проживает более 100 тысяч человек, а Борисполь с населением в 63 тысячи человек. Но если мы говорим о том, кто будет там префектом,  то я понимаю, что сегодня голова  —  в  Бориспольском  районе. Он отстоял то, что где он территориально находится на сегодняшний день, там и будет находить его райгосадминистрация или префектура. Но если мы говорим о медицинском округе, то он будет находиться в Броварах.  Я уже читал в СМИ, слышал комментарии  политологов, которые считают, что «нарезку» районов по стране, делали под чьи-то конкретные интересы. Вопрос в следующем, а в Европе делается как-то по-другому? Это зачастую шло по утвержденным нормативным актам. В некоторых случаях делали по-другому. В основном, оно – деление районов —  попадало под методику. Я год был в комиссии по ОТГ, год был на этих  заседаниях. В большинстве своем эти процессы  по нормативным актам и шли. По районам – не знаю нормативку. Откровенно говоря, сегодня у них одни интересы, завтра – другие. Я наблюдал все «формирование» интересов  по Киевской области. Они так часто  пересекались  —  сегодня  заинтересованы в одном, завтра  в другом. Как ты их поделишь – уже без разницы. На громадах это мало отразится.

Еще много негатива выливают на «не получение»  гражданами  админуслуг. Но большинство услуг уже электронные. В большинстве своем  граждане уже подписаны на разные необходимые им  услуги. В госрегистратор, например,  я уже не хожу, а если и хожу, то с целью проконсультироваться, а не  получить услугу. Создать ФОП – дистанционно, ликвидировать — дистанционно, получить справку – дистанционно. По факту большинство людей уже «отвязываются» от этого всего. На сегодняшний день может быто такое, количество сотрудников полиции сократится в одном районе, а в другом – возрастет. С одной стороны, ты можешь потерять работу, если не захочешь переехать, а когда переедешь – получишь работу.

Мы с вами хотели, чтобы чиновников у нас было меньше, чтобы госсектор был меньше, таким образом,  давление на бизнес будет меньше. Если мы говорим о структурах райгосадминистрации, так там по нескольку лет работает 2-3 человека в «Отделе образования». Они успевают только отчеты делать. Сейчас мы разбирали реформу здравоохранения. Могу сказать, что, с одной стороны, сейчас будут больницы, где порежут по живому, а есть больницы, где штат раздут настолько, что даже за полотенца отвечают отдельная  единица. Но даже руководство города говорит, что тубдиспансер должен быть один на регион, а не три на область, причем в границах города. Мы видим, что где-то сокращение происходит логично, где-то алогично. Одно без другого, увы,  не бывает.

Например, сформирован Бучанско-Ирпенский район. Все равно ЦНАПы есть в Ирпене. А где находится префект – не имеет никакого значения. По факту он сейчас сформировался так, чтобы дистанция приезда за услугой  была достаточно короткой. Если мы говорим про ОТГ, там фактор расстояния является одним из ключевых. Если мы говорим о больницах, то никто до сих пор не понимает, какие медучреждения будут продолжать работать, какие – нет. Если мы с вами говорим о районных больницах, то они как работали, так и будут. Некоторые населенные пункты сейчас готовы брать на себя финансирование  амбулатории, если они не хотят ее сокращать.

Мне бы очень хотелось, чтобы сейчас привели реформу в какой-то более-менее  приемлемый вид. Конечно, через некоторое время повылезают ошибки ,которые, уверен, будут исправлены, ведь безупречным никогда и ничего не бывает.

 

 

 

 

 

 

 

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Please enter your comment!
Please enter your name here