Инициатором и главным двигателем реформы децентрализации пять лет назад стал Владимир Гройсман, еще будучи в должности вице-премьера. Сейчас Украина все еще проходит первый этап, начатый в 2015 году – создание объединенных территориальных громад (ОТГ) и наделение их более широкими полномочиями. Эти общины должны стать базой в новом административно-территориальном устройстве страны.
Команда Владимира Зеленского хочет прописать в Конституции новое административно-территориальное устройство страны и перераспределить властные полномочия на местах. За пять лет децентрализации объединились или присоединились к уже существующим ОТГ почти 42% от всех территориальных громад. Чтобы местные выборы осенью 2020-го состоялись по новой системе, когда избиратели будут выбирать руководство громады, а не сел или поселков, правительству и Минрегиону необходимо убедить объединиться более шести тысяч городских, поселковых и сельских громад.
В Киеве начались публичные обсуждения закона о децентрализации. Офис президента, Министерство развития общин и территорий и профильный парламентский комитет планируют до 20 марта написать соответствующие изменения в Конституцию и внести текст на рассмотрение в Верховную Раду. После обсуждений в Киеве, в течение 27 февраля — 4 марта децентрализацию будут обговаривать в регионах. До 15 марта планируется провести форум в Киеве с делегатами от регионов.
Каковы результаты пяти лет децентрализации? В чем состоят структурные ошибки реформы? Как новая власть собирается выводить реформу на финиш? Кто главный выгодополучатель от процесса админреформы?
Итоги пятилетки децентрализации комментируют Руслан Бортник, политолог, директор Украинского института анализа и менеджмента политики и Лев Бондаренко, аналитик, директор Фонда «Украинская политика».
Руслан Бортник, политолог, директор Украинского института анализа и менеджмента политики
Я считаю, что главная проблема с административной реформой, которая является частью более широкой реформы децентрализации в Украине, состоит в том, что официальные, публичные провозглашенные цели этой реформы на самом деле отличались от ее реальных целей. Официально нам объявили о том, что цель реформы – усилить местное самоуправление, увеличить финансовые, административные, социальные возможности местного самоуправления, улучшить качество образовательных, медицинских услуг на местах.
К сожалению, неофициально административно-территориальная реформа свелась к целям укрупнения населенных пунктов, к уменьшению административно-территориальных единиц, к передачи на баланс местных органов власти всей социальной сферы, например, медицины и образования. Также к этому относится и попытка сокращения количества образовательных и медицинских учреждений на местах руками органов местного самоуправления. Именно поэтому мы получили результат, при котором меньше третьей, даже четвертой и пятой части административно-территориальных образований объединились в объединенные территориальные громады (ОТГ). Остальные же не хотят объединяться, поскольку не видят в этом смысла. Они понимают, что в результате такого укрупнения объединение в ОТГ чревато закрытием отдельных школ или медицинских учреждений. Теперь жителям нужно будет добираться до органов власти и до мест получения социальных услуг намного дольше, чем было раньше.
Именно поэтому реформа на сегодняшний день находится в зависшем состоянии. Кроме того, исчезла мотивация для проведения этой реформы хотя бы для части населенных пунктов относительно получения грантов и получения усиленного финансирования от правительства. Именно поэтому сегодня мы видим «недореформу», т.е. частично реализованную реформу, которая привела к началу разрушения старой системы организации работы органов местного самоуправления и к отсутствию де-факто новой системы.
Более того, до сих пор длится спор, какой должна быть главная архитектура этой системы. Президент Украины Владимир Зеленский, как и Петр Порошенко в прошлом, предлагает вместо нынешней системы, включающей село, поселок, город, район, область, создать систему, при которой будет существовать область, округ и объединенная территориальная громада (ОТГ). Этот спор существует, поскольку местные органы власти, представители объединений органа местного самоуправления говорят, что можно перейти к формату – область, муниципалитет.
Особенно жесткий спор идет в отношении функции префекта, поскольку эта модель, предложенная Порошенко, была поддержанная Зеленским. Префект получает право останавливать любые решения органа местного самоуправления, например, бюджет. Мы понимаем, что в таком случае этот префект, а не местные органы самоуправления, превратится в центр силы, с которым все вынуждены договариваться по любым вопросам. И он получает возможность инициировать и запустить механизм роспуска местного совета. Этот префект в нынешнем виде является неприемлемой фигурой для местного самоуправления. Именно поэтому президенту Зеленскому уже приходилось отзывать законопроект о внесении изменений в этой части в Конституцию из-за того, что в парламенте нет за это голосов из-за давления местного самоуправления. Это еще одна причина того, что реформа зависла, которая была начата в значительной мере за гранты инвесторов, продолженная с целью сокращения государственных издержек на социальную сферу, на финансирование регионов под лозунгами создания условий для процветания местного самоуправления. Стоит добавить, зависшая реформа не позволяет качественно провести даже местные выборы, поэтому власть будет сейчас спешить ее завершить. Мне кажется, ее очень сложно будет завершить хотя бы до сентября для того, чтобы уже на новой административно-территориальной базе, финансовой базе, социальной базе – провести выборы органов местного самоуправления.
Также возникает закономерный вопрос, разворовывали ли при этом деньги. Отмечается, что часть денег пропала. Напомню, Государственный фонд регионального развития датировал объединенные территориальные громады, и из объединенных громад пытался сделать «Потемкинские деревни», образцово-показательные примеры, которые должны быть привлекательными, быть примером для тех административных единиц, которые не объединились. Но этого не получилось. Действительно, некоторые громады процветают, но 90% еще далеки от процветания.
Говоря о происходящем, стоит отметить, что государство выделяет больше денег на финансирование местного самоуправления. Но при этом, кроме денег, государство еще больше взвалило социальных функций на плечи местного самоуправления. Сегодня органы местного самоуправления финансируют медицину, образование, другие социальные издержки. А на покрытие этих издержек выделяются деньги в ручном режиме в виде субвенций. Они не являются закрепленной частью в бюджете и не являются самостоятельными доходами громад. Из-за этого каждый год громады должны выпрашивать эти деньги, при этом регулярно их недополучая. Все это привело к тому, что сегодня местное самоуправление в объединенных территориальных громадах находится на ручном управлении правительства из Киева, кроме того, местное самоуправление полностью от него зависимо как финансово, так и политически.
Я бы хотел подчеркнуть, безусловно, в Украине необходимо провести реформу децентрализации и административно-территориального устройства. Но, в первую очередь, реформа должна базироваться на желании граждан и органичном формировании объединенных территориальных громад. Во-вторых, она должна базироваться на независимом экономическом и административном, социальном базисе. То есть, местным органам самоуправления нет необходимости просто давать субвенции. Нужно дать местным органам самоуправления возможность самостоятельно и независимо зарабатывать деньги. В больше мере им нужно передать налоговую базу, возможно, передать полностью, а не 50-70%, как сегодня, налог на доходы физических лиц. Местным органам самоуправления необходимо передать возможность создания специальных экономических и налоговых регулирований в регионе. Им также следует передать расширенные социальные и административные права для того, чтобы местные органы самоуправления предопределяли свою социально-экономическую политику в своих регионах.
Только передав право взымать налоги в полной мере, передав дополнительные полномочия административного, социального характера, мы можем активизировать «спящие» силы местного самоуправления. Только таким способом можно мотивировать региональные элиты развивать свои регионы, а население – вкладывать деньги в свои регионы. Любая другая модель, тем более модель с префектами, которая превратилась в «генерал-прокурора» в украинских регионах, она реально не жизнеспособна. Нынешняя модель, которую предлагают имплементировать, жизнеспособна только в том случае, если государство постоянно будет датировать, поддерживать эту модель. В Украине же необходимо создавать автономные, жизнеспособные и отдельные модели по примеру американских, французских, немецких и швейцарских.
Лев Бондаренко, аналитик, директор Фонда «Украинская политика»
Запуская пять лет назад реформу децентрализации, власть анонсировала, что главным выгодополучателем от административной реформы будет обычный гражданин: предоставление админуслуг упростится благодаря созданию ЦНАПов, возможности повлиять на состояние инфраструктуры станет больше из-за увеличения доходов местных бюджетов и большего количества полномочий у власти на местах, а качество предоставляемых медицинских и образовательных услуг радикально изменится в лучшую сторону.
За предыдущие пять лет в ОТГ объединились немногим более 4,5 тысяч общин, что составило 42% от финального плана по созданию громад на всей территории страны. В 2020 году актуальной для власти становилась сложная задача – объединить в громады остальные – их более шести тысяч — сельских, поселковых и городских советов.
СМИ и экспертное сообщество активно обсуждали ситуацию с президентским законопроектом №2598 «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти». Основными положениями критики стало, с одной стороны, отсутствие изменений, по сравнению с законопроектом №2217а, внесенным в Верховную Раду еще во время президентства Порошенко в 2015-м году. Например, вопрос наличия или отсутствия т.н. «особого статуса» для отдельных районов Донецкой и Луганской областей и его закрепления в Основном законе страны, не был четко определен ни в 2015-м году, ни 4 года спустя.
Однако, помимо этого, у экспертов было довольно много причин активно протестовать против принятия нового законопроекта в том виде, в котором его представил Офис президента. В частности, положениями законопроекта №2598 предусматривалось значительное усиление полномочий президента путем введения института префектов, которые становились своеобразными наследниками местных госадминистраций, а в некоторой части – и прокуратуры, в результате чего получили бы право останавливать акты органов местного самоуправления. Назначение префектов в конце концов привело бы к тому, что у президента появилось бы право ограничивать полномочия местного самоуправления и активно вмешиваться в дела местного самоуправления, что явно противоречит обязательствам, принятым Украиной после ратификации Европейской хартии местного самоуправления в 1997-м году и напрямую нивелирует идею, положенную в основу реформы децентрализации.
Сами полномочия префекта могут поставить крест на местной демократии. Он будет не только представителем исполнительной власти, но и контролером, а также судьей в одном лице. Он сможет сам приостанавливает акты и действия местного самоуправления. Он сможет издавать наравне с органами местного управления указы. Получается, любого мэра или депутата можно лишить полномочий решением префекта, а уж потом Конституционный суд пусть разбирается.
Да и помимо простого недовольства изменениями, поданный Зеленским законопроект вызывал еще больше вопросов, которых за предыдущие четыре года накопилось немало, а, благодаря известному «турборежиму», вышел откровенно «сырым». Так, в случае принятия законопроекта, например, Киев потерял бы свой специальный статус, города включались бы в состав округов (что привело бы к диспропорции при формировании советов округов из-за значительных различий в количестве населения), а полномочия глав громад и ОМС не были четко выписаны (их урегулирование предусматривалось бы отдельным законом). Некоторые же положения законопроекта открыто противоречили существующему законодательству, к примеру, громады признавались бы юридическими лицами, что противоречит существующим принципам гражданского права.
В итоге, основной причиной для отзыва из Рады Зеленским законопроекта № 2598 об изменениях в Конституцию о децентрализации власти стали заявления мэров, «не одобряющих реформу в таком виде». Однако, вполне возможно, что более весомым фактором отзыва стала реакция Европы – нивелирование идеи децентрализации и ее сворачивание пришлось бы не по вкусу европейским партнерам, неоднократно публично заявлявшим о том, что децентрализация – самая успешная из всех «послемайданных» украинских реформ.
Кроме этого, скоростной режим централизованного «создания» громад создал много скандальных прецедентов и породил почву для социального напряжения в регионах, а создание ОТГ в отдельных районах и даже областях иногда может длиться годами, не в последнюю очередь из-за заинтересованности руководителей ОДА. Помимо «добровольно-принудительного» формата объединения, авральный режим создания планов громад стал источником продвижения земельных схем в ОТГ – до недавнего времени у громад отсутствовала возможность распоряжаться земельными участками, которые входили в состав ОТГ, но находились за пределами населенных пунктов.
Помимо этого, по всей стране развернулась полномасштабная борьба за контроль над землей – примерами таких ситуаций могут служить истории как в небольших громадах вроде Менской ОТГ Черниговской области, так и войны за дорогую землю в Киевской области. Есть истории, из-за которых попытки создания ОТГ с центром в Боярке, Гатном или Буче неоднократно затягивались на несколько лет даже с откровенным нарушением законодательства. В Киевской области началась борьба за контроль над дорогущей околостоличной землей. Показательна ситуация в Обуховском районе, где искусственно создается Козинская ОТГ. Стоимость сотки земли в этом элитном поселке стартует от 50-70 тыс. долларов.
Конечно, добровольный процесс объединения выглядит более демократично. Но это неэффективно в условиях разбалансировки всей системы власти в стране. Добровольность привела к затягиванию процесса реформы. Добровольные начала объединений стали причиной проблем в ходе создания ОТГ из-за региональной «махновщины» и синдрома «гетманства» местных политиков. Например, создание маленьких, заведомо бесперспективных объединений из нескольких бедных сел во главе с местным «атаманом». Или наоборот, образование крохотных «элитных» громад, в которых находятся крупные предприятия и поступают большие налоговые отчисления.
Методикой, утвержденной КМУ еще в 2015-м году предусматривается, что более успешными будут ОТГ с численностью населения от 10 тыс. человек. Однако из существующих в Украине 1029 громад, по состоянию на январь 2020 года больше всего создано маленьких и очень маленьких громад, которые часто являются не способными к самостоятельной жизни и обеспечению жизнедеятельности, а их финансирование осуществлялось за счет дотаций из госбюджета и средств, получаемых на развитие инфраструктурных проектов.
Объединение громад в ОТГ происходит довольно спорадически: среднее количество объединившихся населенных пунктов не превышает 5-ти, а значительное количество громад состоит из 2-3 поселений. Существование же больших агломераций по типу Дунаевецкой ОТГ Хмельницкой области, объединившей в себе более 50-ти населенных пунктов скорее исключение, чем частый случай.
Инфраструктурное стимулирование, ставшее одним из основных драйверов объединения за прошедшие пять лет, привело к неоднозначным результатам. С одной стороны, правительство потратило на финансовую поддержку ОТГ, в частности – через Государственный фонд регионального развития, целевые субвенции и субвенции на развитие медицины более 67 млрд гривен. Но эти вложения так и не стали драйвером экономического роста громад и не создали производственную базу финансовой самостоятельности.
Сейчас готовится ко второму чтению законопроект №2653 о внесении изменений в закон «О местном самоуправлении в Украине», после принятия которого Кабмин сможет внести новый проект административного устройства страны. Как утверждает ряд экспертов, именно в соответствии с ним и пройдут местные выборы в этом году. Согласно законопроекту, Кабинет Министров получит право принимать решения по определению административных центров и территорий территориальных громад, а также – что самое главное – инициировать и подавать в Верховную Раду проекты о создании и ликвидации районов, а также принудительном объединении нескольких ОТГ. Такой же сценарий предусматривался и предыдущим правительством, анонсировавшим окончание переходного-добровольного периода до конца апреля 2020 года, переходом к принудительному объединению и проведением очередных местных выборов уже на новой территориальной основе.
Однако кто же станет главным выгодополучателем реформы в ее нынешнем виде? Нацелена ли она на реальное изменение качества жизни людей? Судя по всему, «неопытное» правительство реформатором пытается отчаянно дергать за все рычаги, которые видит перед собой в надежде сделать что-то хорошее и оправдать необычайно высокое доверие, полученное в ходе выборов 2019-го года. При этом, правительство Гончарука не привносит ничего нового в суть реформы, лишь копируя идеи, которые уже предлагались Порошенко в 2015-м или Гройсманом в 2019-м годах. И на вопрос — способно ли новое правительство на самостоятельные решения или только на неудачные попытки копировать идеи, разработанные предшественниками – пока ответа нет.
В планах власти – в 2020 году ОТГ должны покрыть всю территорию страны. Возможно, завершать объединение придется в административном порядке параллельно с переформатированием несамодостаточных общин. Но то сопротивление, с которым власть столкнется на местах при таком сценарии, может стать для нее серьезным вызовом.
Отмечу, что власть спешит с реформой не только из-за необходимости провести местные выборы на основе новой административной системы. Реформаторы торопятся к осени еще и потому, что к тому времени запланировано открытие рынка земли. Согласно планам Кабмина, в рамках «земельной дерегуляции» в коммунальную собственность перейдет государственная земля в пределах объединенных громад. При этом помним, что большинство громад дотационные и финансово зависимые от центра, и ОТГ получат огромный земельный ресурс в свое распоряжение.
